II SA/Kr 1110/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. i A. S. na decyzję Wojewody z dnia 25 lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. Pismem z dnia 20 kwietnia 2016 r. A.S. i M.S. wystąpili do Urzędu Miasta K. , z wnioskiem o zwrot działki nr [...], poł. w obr. [...] , m. K . We wniosku wskazali, że działka nr [...] o pow. 0,1053 ha, obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], b. gm. kat. W. , stanowiąca ich własność na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego K. –P. z dnia 29 kwietnia 1978 r. nr [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] , zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy K. z dnia 28 września 1976 r. nr [...] , zatwierdzającą plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji. Działka nr [...] o pow. 0,1053 ha na podstawie planu podziału nr [...] z dnia 3 marca 1978 r. podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0878 ha i nr [...] o pow. 0,0175 ha, pół. w obr. [...] b. gm. kat. W . Następnie na podstawie wykazu równoważników nr [...] z dnia 27.06.1995 r. działka nr [...] o pow. 0,0878 ha zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [...] o pow. 0,0850 ha, natomiast działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] . Wskazali również, że działka nr [...] (obecnie [...]) była przeznaczona pod budowę ulicy, natomiast działka nr [...] (obecnie [...]) przeznczona była pod miejsce postojowe. Wskazali, że cel wywłaszczenia działki nr [...] z dnia 29 kwietnia 1978 r. nie został zrealizowany do dnia dzisiejszego. Działka nr [...] (stanowiąca część działki nr [...]) została uznana za zbędną na cele wywłaszczenia i orzeczono o jej zwrocie. Pismem z dnia 31 maja 2016 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. powołując się na przepisy art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwrócił się do Wojewody [...] o wyznaczenie innego organu do załatwiania przedmiotowej sprawy, bowiem odpis księgi wieczystej nr [...] potwierdza, że działka nr [...] pow. 0,0170 ha położona w obrębie [...] jedn. ewid. P. m. K. stanowi własność Gminy Miejskiej K. , oddaną w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ". Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2016 r., znak: [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę K. do załatwienia przedmiotowej sprawy. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wnioski Starosta K. decyzją z dnia 23 czerwca 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm., dalej "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. póz. 23 z późn. zm. dalej "k.p.a.") orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0170 ha, pół. w obr. [...] , m. K. na rzecz: A.S. i M.S. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podstawą do rozpatrzenia wniosku dotyczącego żądania zwrotu nieruchomości jest przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., który w sposób precyzyjny określa krąg podmiotów, mogących żądać zwrotu nieruchomości, a więc mających czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Zgodnie z tym przepisem legitymację taką posiada poprzedni właściciel nieruchomości, a w razie jego śmierci - spadkobierca lub spadkobiercy. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ wskazał, że wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony przez byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 229 u.g.n., roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. przed dniem 1.01.1998 r.) nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Organ odwoławczy powołując się na wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 3175/00 wskazał, że wzajemna relacja przepisu art. 229 i 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości, nawet jeśli okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, jeżeli przed dniem 01.01.1998 r. została sprzedana lub na rzecz osoby trzeciej zostało ustanowione prawo wieczystego użytkowania, a stan ten istnieje w czasie orzekania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze organ wyjaśnił, że nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości, której właścicielem aktualnie, tj. w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot, nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, jak również nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości, która jest wprawdzie własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. W związku z powyższym organ stwierdził, że iż wszelkie warunki niedopuszczalności roszczenia o zwrot działki nr [...] , poł. w obr. [...] , m. K. zostały spełnione. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli M.A.S. , którzy podnieśli, że skoro w sprawie działki [...] orzeczono o jej zwrocie, podobne przesłanki powinny zostać zastosowane w postępowaniu dot. działki [...] , o której zwrot wystąpiono. Skoro nie zostały spełnione przez organy zarządzające nieruchomościami warunki wygaszenia użytkowania wieczystego - czynności takie powinny zostać dokonane w chwili obecnej, tak aby można było doprowadzić do zwrotu nieruchomości, zgodnie z obowiązującym prawem. Wojewoda [...] decyzją z 25 lipca 2016 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z 23 czerwca 2016 r. Na wstępie organ odwoławczy przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Organ wyjaśnił, że na Skarbie Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek zwrotu nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia i gdy podmioty te władają daną nieruchomością. Natomiast roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może być uwzględnione, jeżeli nieruchomość ta została sprzedana lub oddana osobie trzeciej w użytkowanie wieczyste przed dniem l stycznia 1998 r., prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, a stan ten istnieje w dniu orzekania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości - działce nr [...], obr. [...], K. ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na podstawie umowy użytkowania wieczystego zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 29 kwietnia 1981r. nr rep. [...]i zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 22 czerwca 1981 r. na rzecz osób trzecich, a zatem zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Organ odwoławczy powołał się również na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt III CZP 107/14, który uznał, że umowy sprzedaży nieruchomości oraz umowy ustanowienia użytkowania wieczystego na takiej nieruchomości nie są nieważne z tego tylko powodu, że naruszają prawo poprzedniego właściciela do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która stała się zbędna na cele publiczne. Reasumując zdaniem organu decyzja Starosty K. z dnia 23 czerwca 2016 r. była prawidłowa, a zatem należało utrzymać ją mocy. Skargę od tej decyzji złożyli M.S. i A.S. – dalej "skarżący" zaskarżając przedmiotową decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej interes prawny skarżonych i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali nadal swoje stanowisko, że skoro działki nr [...] i [...] stanowiły jedną całość ( [...] poprzednio) to przy wygaszeniu użytkowania wieczystego winny być zastosowane te same kryteria. O zwrocie działki [...] orzeczono w decyzji [...] z dnia 14 grudnia 2015 r. Skoro nie zostały spełnione przez organy zarządzające nieruchomościami warunki użytkowania wieczystego - czynności takie powinny zostać dokonane w chwili obecnej, tak, aby można było doprowadzić do zwrotu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pełni aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną, wyrażone w zaskarżonych decyzjach i stwierdza, że zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Na wstępie należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, iż stan faktyczny przedstawia się tak, jak to wskazały organy obu instancji. W szczególności, działka nr [...] objęta KW nr [...] stanowi aktualnie własność Gminy Miejskiej K. , w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Prawo użytkowania wieczystego w stosunku do wskazanej nieruchomości powstało na podstawie umowy notarialnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz wskazanej Spółdzielni z dnia 29.04.1981r. nr rep. [...] i zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 22 czerwca 1981r. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego, organy prawidłowo zastosowały w sprawie art. 229 u.g.n. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r., I OSK 2500/14, LEX nr 2082559: "Przepis art. 229 u.g.n. określa jednoznacznie i kategorycznie przesłankę negatywną zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. W przypadku stwierdzenia takiej przesłanki organy administracji publicznej zobowiązane są do odmowy zwrotu nieruchomości. W orzecznictwie NSA jednolicie przyjmowany jest obecnie pogląd, że art. 229 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Art. 229 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi zatem do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Uprawnienie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Wobec tego prawidłowo nie badano przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia (art. 136 ust. 3 u.g.n.), wobec zaistnienia przesłanki negatywnej dla zwrotu nieruchomości. Wskazał to jasno Naczelny Sąd Administracyjny w kolejnym wyroku z dnia 2 czerwca 2016r. I OSK 2118/14, LEX nr 2106424 gdzie stwierdził: "1. Jeżeli nieruchomość objęta żądaniem zwrotu nie pozostaje we władaniu jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, do zwrotu dojść nie może. Nie ma potrzeby dokonywania działań zmierzających do usunięcia z obrotu prawnego aktów, które ten stan rzeczy wywołały. 2. Jeżeli władanie nieruchomości przeniesiono na osobę trzecią przed wejściem w życie u.g.n. i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to nie ma potrzeby badania przesłanek zwrotu (zbędności wywłaszczonej nieruchomości), bo zwrot nieruchomości nastąpić nie może, poza sytuacją, gdy władającym jest Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego. 3. Niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie może prowadzić do wyłączenia ochrony własności nieruchomości podmiotu, który ją nabył od wywłaszczyciela. Jeżeli przeto zarówno wówczas, gdy nieruchomość byłaby wykorzystania na cel wywłaszczenia, jak i wówczas gdy byłaby zbędna, nie mogłaby zostać zwrócona, to badanie tego zagadnienia jest pozbawione sensu". Podobne stanowisko znajdujemy w wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2016 r. II SA/Kr 1417/15, LEX nr 1976847: " W sytuacji opisanej w art. 229 u.g.n., organ administracji nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, w szczególności, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na spornej nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie u.g.n., czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n.". Wskazane judykaty potwierdzają prawidłowość kwestionowanego rozstrzygnięcia. Konkludując, stwierdzić należy, że sytuacja prawna działki nr [...] jest zasadniczo inna, niż to miało miejsce w przypadku działki nr [...] , którą zwrócono skarżącym, choćby z tego powodu, że w przypadku tamtej działki, jak wynika z akt, umowa użytkowania wieczystego została rozwiązana, a zatem nie zachodziła taka przeszkoda, jak w przypadku niniejszej sprawy. Przeszkoda w postaci zaistnienia przesłanki negatywnej z art. 229 u.g.n. uniemożliwia dalsze procedowanie w sprawie zwrotu nieruchomości i wobec tego prawidłowo postąpiły organy orzekając o odmowie zwrotu. Co zaś do kwestii poruszonej w skardze, iż w celu uregulowania stanu prawnego w kierunku zwrotu nieruchomości, powinny być podjęte przez organy działania prowadzące do tego celu i winno się zawiesić postępowanie, to nie można się tutaj zgodzić ze skarżącymi. Owszem, istnieje możliwość zainicjowania cywilnoprawnej sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, o ile byłyby spełnione określone przesłanki wynikające ze stosownych przepisów. Jednak nie sposób stwierdzić, że w sytuacji, gdy nie toczy się żadna tego typu sprawa – mogłoby to stanowić przesłankę do zawieszenia postępowania. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który zapewne mają na myśli skarżący jako ewentualną podstawę zawieszenia, nie ma w tej sprawie zastosowania, albowiem kwestia zainicjowania w przyszłości postępowania prowadzącego do ustania prawa użytkowania wieczystego nie jest zagadnieniem wstępnym. Rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej nie zależy bowiem od tego typu sprawy, w takim sensie, o jaki chodzi we wskazanym przepisie. "Zależność, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2014 r., III SA/Kr 613/14, LEX nr 1490832). Podobny pogląd wyraził WSA w Szczecinie, który wskazał: "Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, występująca w dacie orzekania, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w tym dniu. Natomiast okoliczność, że fakty mające znaczenie prawotwórcze mogą ulec zmianie w przyszłości na przykład na skutek orzeczenia sądu powszechnego nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. wyrok z dnia 17 lipca 2014 r., II SA/Sz 9/14, LEX nr 1502489). Wobec powyższego, skoro zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji okazały się zgodne z prawem, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.