II SA/Kr 1110/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2021 r. sprzeciwu T. D. S.A. w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławcze na rzecz skarżącej spółki kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 25 maja 2021r., nr [...] Burmistrz T. orzekł o ustaleniu z wniosku T. D. Spółka Akcyjna w K. [...] K. Oddział w B., działającej przez pełnomocnika Pana A. G. [...] S.A,., ul. [...], [...] inwestycji lokalizacji celu publicznego dla przedsięwzięcia pn. "Modernizacja linii 110 Kv relacji [...]" na częściach działek położnych w C., obr. ewidencyjny B. i L. oraz na częściach działek położonych w gminie T., obręb ewidencyjny T., T., S. W., M., C.". Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych od tej decyzji przez [...] Sp. z o.o. w K. oraz Z. U., S. U. i A. U. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 sierpnia 2021 r., znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano art. 50, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2021, poz. 741) – dalej jako "u.p.z.p." - w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. 2020 r. poz. 1990) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 735). W jej uzasadnieniu Kolegium potwierdziło, że objęte postępowaniem zamierzenie inwestycyjne niewątpliwie wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Projekt decyzji sporządzony został przez mgr inż. arch. A. S. posiadającą uprawnienia do sporządzenia projektów decyzji tego rodzaju. Jednakże Kolegium nie może uznać, iż organ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości, bowiem w sprawie nie sporządzono jakiejkolwiek - choćby pobieżnej analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Zgodnie z przywołanym przepisem, właściwy organ dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikając w przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza ta ma na celu zbadanie celu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem nie zaś obszaru oddziaływania czy sąsiedztwa. Podkreślono, że do decyzji celu publicznego ma zastosowanie jedynie art. 53 ust. 3 ustawy, który w sposób ogólny określa zakres dokonywanej analizy, ograniczając go do warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się inwestycję. W ocenie Kolegium, brak takiego dokumentu w badanej sprawie stanowi samoistną podstawę do eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Kolegium nadmienia, iż w świetle ugruntowanego stanowiska judykatury, ustalenia wymagane na podstawie cytowanych powyżej przepisów nie mogą być dokonane w projekcie decyzji, lecz w odrębnych dokumencie, na podstawie którego projekt jest sporządzony. Taka sytuacja ma miejsce w badanej sprawie. Braki powinny być uzupełnione na etapie ponownego rozpatrywania sprawy. Dalej Kolegium stwierdziło, że brak określenia w treści decyzji, nieruchomości na których ma być realizowana inwestycja. Wskazano jedynie gminy, na terenie których linia elektroenergetyczna ma przebiegać. W ocenie Kolegium, taki opis nieruchomości jest niewystraczający. W treści decyzji o ustaleniu należy bezwzględnie wskazać dane nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja, poprzez zamieszczenie w treści rozstrzygnięcia, danych poszczególnych nieruchomości takich jak numer, obręb oraz gmina. W tym miejscu Kolegium zauważa również, iż do decyzji nie został dołączony załącznik graficzny. Organ w uzasadnieniu wskazał, iż z uwagi na jego znaczną objętość, jest on do wglądu w organie I instancji. Kolegium nie może uznać takiego działania za prawidłowe. Wskazać należy, iż w świetle art. 54 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi integralną część decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie może być żadnych wątpliwości, co do linii rozgraniczających teren inwestycji. Kolegium dostrzegło okoliczność znacznych rozmiarów załącznika graficznego jaki znajduje się w aktach sprawy, składającego się z kilku części, z uwagi na charakter inwestycji obejmującej budowę linii energetycznej na odcinku kilku kilometrów. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien rozważyć zastosowanie postanowień art. 49a kpa. Przywołany przepis art. 49a kpa warunkuje zastosowanie przewidzianego w nim trybu, do wszystkich postępowań, w których występuje więcej niż dwadzieścia stron postępowania i znajduje zastosowanie również wtedy, gdy doszło do połączenia kilku spraw administracyjnych na podstawie art. 62 k.p.a., co do których nie zachodzi tożsamość podmiotowa, ale jednym postępowaniem objęto wiele spraw i stron postępowania. Przepis art. 49a k.p.a. nie zawiera żadnych ograniczeń w tym zakresie, wskazując wyłącznie na wskazaną minimalną liczbę stron postępowania, uprawniającą organ do przyjęcia przewidzianego w nim trybu doręczania pism. W odpowiedzi na zarzuty dotyczące nazwy samej inwestycji, określonej jako "modernizacja", Kolegium wyjaśniło, że istotnie określenie przedmiotowej inwestycji w taki sposób może budzić wątpliwości co do jej charakteru. W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym - napowietrzną linią elektroenergetyczną. Słup energetyczny oraz przewody są elementami linii energetycznej w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że pod pojęciem obiektu liniowego należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Z akt sprawy wynika, że długość linii, jako jej charakterystyczny element pozostanie bez zmian. Jednocześnie Kolegium wskazało, iż nie są trafne zarzuty dotyczące konieczności pozyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołań podkreślono, że to jedynie inwestor określa we wniosku zakres i przebieg przyszłej inwestycji. Ponadto zauważono, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w tym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczania cudzych praw do nieruchomości. Wskazana zasada nienaruszania cudzych praw związanych z nieruchomością, wynika również z istoty decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odzwierciedla to przepis art. 52 ustawy określający wymogi formalne wniosku, który nie wymaga przedłożenia jakiegokolwiek dokumentu dotyczącego wykazania praw do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. D. S.A., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia 25 maja 2021 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, będącej przedmiotem odwołania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w sytuacji braku istnienia przesłanek do uchylenia przedmiotowej decyzji wynikających z tego przepisu gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ II instancji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji do nieuzasadnionego uchylenia się przez organ odwoławczy od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2021 r., nr sprawy [...] oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. D. S.A. kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu spółka T. D. odniosła się do kolejnych powodów wskazanych w decyzji SKO jako podstawa decyzji kasatoryjnej. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W ocenie Sądu przepis ten został wadliwie zastosowany w okolicznościach niniejszej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na następujące powody uchylenia decyzji organu I instancji: - brak sporządzenia odrębnej analizy, - brak określenia w treści decyzji nieruchomości na których ma być realizowana inwestycja, - potrzeba rozważenia zastosowania art. 49a k.p.a. - błędne określenie inwestycji słowem "modernizacja", które nie występuje w przepisach prawa budowalnego. Kolegium wskazało również, że "do decyzji nie został dołączony załącznik graficzny", jednak w dalszej części uzasadnienia decyzji dostrzegło "okoliczność znacznych rozmiarów załącznika graficznego, jaki znajduje się w aktach sprawy, składającego się z kilku części". W aktach przesłanych sądowi znajdują się załączniki graficzne do decyzji organu I instancji. Nie jest zrozumiałe, co organ odwoławczy miał na myśli zamieszczając w uzasadnieniu decyzji takie sprzeczne stwierdzenia, z których pierwsze nie znalazło zresztą potwierdzenia w aktach sprawy. Strona skarżąca we wniesionym sprzeciwie przekonująco wywiodła, że żadna ze wskazanych przez SKO okoliczności w istocie nie uzasadniała wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd argumentację strony skarżącej całkowicie podziela. I tak w zakresie braku analizy trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Kolegium słusznie zwróciło uwagę na odmowny zakres analizy w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Prawdą jest, że w aktach sprawy brak jest odrębnego dokumentu stanowiącego analizę kwestii wynikających z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., niemniej jednak nie można pominąć, że faktyczna analiza wskazanych czynników została zawarta w decyzji organu I instancji – w jej pkt II. SKO nie zakwestionowało treści tej analizy, lecz wyłącznie brak "analizy" jako odrębnego dokumentu w aktach sprawy. W ocenie Sądu jest to nadmierny formalizm. W art. 138 § 2 k.p.a. wskazano jako jeden z wymogów wydania decyzji kasatoryjnej, by konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie wiadomo w jaki sposób na wynik sprawy miał wpłynąć brak analizy jako odrębnego dokumentu – tego Kolegium nie wyjaśniło. Jako nadmiernie formalistyczną należy ocenić całą zaskarżoną decyzję. Kolegium nie miało żadnych zastrzeżeń do zastosowania przez organ I instancji przepisów prawa materialnego (a więc do wyniku sprawy), a wszystkie uwagi do organu I instancji miały wyłącznie charakter proceduralny. Dotyczy to kwestii braku wskazania konkretnych działek, przez które przebiegać ma przedmiotowa inwestycja celu publicznego. Sąd w całej rozciągłości podziela w tym zakresie zarzuty sprzeciwu. Elementy składowe decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zostały wymienione w art. 54 u.p.z.p. Jest to przepis rozszerzający obligatoryjne elementy decyzji wskazane w art. 107 § 1 k.p.a. Nie można się zgodzić z twierdzeniem organu II instancji, że w treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego należy wskazać dane nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja (numer, obręb oraz gmina). Takie wymaganie nie wynika z obowiązujących przepisów prawa dotyczących składników, jakie winna zawiera decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w szczególności z art. 54 u.p.z. W zakresie terenu objętego planowaną inwestycją decyzja taka powinna określać tylko linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na odpowiedniej mapie - co też decyzja organu I instancji wypełnia. W kwestii konieczności rozważenia zastosowania art. 49a k.p.a. słusznie wskazuje skarżący, że w przypadku procedury wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego istnieje przepis szczególny dotyczący doręczeń. Mianowicie zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Istnienie takiej szczegółowej regulacji wyklucza możliwość zastosowania ogólnego przepisu art. 49a k.p.a. Kolejnym powodem uchylenia decyzji organu I instancji przez SKO było nieprawidłowe (zdaniem Kolegium) określenie inwestycji słowem "modernizacja". Również w tym zakresie trzeba się całkowicie zgodzić ze stroną skarżącą, że jest to nazwa przedsięwzięcia, jaką nadał mu inwestor na własne potrzeby, a nie kwalifikacja robót budowlanych jakie mają być wykonywane w ramach inwestycji. Pojęcie modernizacji funkcjonuje w zakresie rachunkowości budżetowej, gdzie dokonanie odpowiedniej kwalifikacji nakładów finansowych na środki trwałe ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ustalenia źródeł ich finansowania. Wydatki na remont środków trwałych należy, zgodnie z obowiązującymi przepisami, finansować z wydatków bieżących przedsiębiorstwa, a wydatki na modernizację środków trwałych należy finansować z wydatków majątkowych, inwestycyjnych. W niniejszej sprawie znaczenie ma zakres prac jakie mają zostać wykonane (wskazane we wniosku inwestora oraz treści decyzji) a nie nazwa przedsięwzięcia nadana przez inwestora. Ponadto na obecnym etapie postępowania nie mają zastosowania przepisy ustawy prawo budowlane. Dopiero na kolejnym etapie, czyli przy wydawaniu pozwolenia na budowę przepisy tej ustawy znajdą zastosowanie. Decyzja organu I instancji zawiera określenie rodzaju inwestycji, co jest obligatoryjnym składnikiem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast brak podstaw do żądania, by już na tym etapie posługiwać się nomenklaturą charakterystyczną dla kolejnego etapu procesu budowlanego. Wszystkie powyższe argumenty wskazują, że powołane w zaskarżonej decyzji przyczyny w istocie nie uzasadniały wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasatoryjnej. Wobec powyższego należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja naruszała art. 138 § 2 k.p.a. i uchylić ją na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).