II SA/Kr 1113/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: AWSA Janusz Kasprzycki ( spr.) WSA Piotr Głowacki Protokolant: Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2002 r., znak:[...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm., zwanej dalej – Prawo budowlane z 1994 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. odmówił A. i L. G. wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego o wymiarach: 8, 10 m x 3,70 m, zlokalizowanego na działce nr 81/1 obr. 25 przy ul. [...], a użytkowanego obecnie jako budynek inwentarsko-składowy. W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. wskazał, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w wyniku wniesienia podania przez J. W. W dniu [...] 1998 r., została wydana decyzja, znak: [...] przez Urząd Sądeckiej Miejskiej Strefy Usług Publicznych w N., która to następnie decyzją z dnia [...] 1998 r., znak: [...] została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. Obie wzmiankowane decyzje zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w K. wyrokiem z dnia [...] 2002 r. sygn. akt: [...]. Wykonując zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w uzasadnieniu w/w wyroku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Podczas tego postępowania przeprowadzono oględziny budynku zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...]. W dniu oględzin stwierdzono, że na działce nr 83/1 w obr. [...] w granicy z działkami 82 i 81/1 w obr. [...] jest zlokalizowany budynek murowany o wymiarach 8,10 m x 3,70 m. Jest to budynek parterowy z dachem jednospadowym krytym dachówką bez podpiwniczenia. Budynek ten posiada strop drewniany, a w przestrzeni dachowej o niewielkiej wysokości stryszek użytkowany jako skład paszy (siana). Budynek nie posiada ogrzewania, wyposażony jest w instalację elektryczną oraz instalację zimnej wody. W dniu oględzin w przedmiotowym obiekcie znajdowały się krowy w ilości 5 sztuk (obecnie 4 sztuki), świnie w ilości 2 sztuk (obecnie 3 świnie), jeden koń. Ponadto pozyskano oświadczenia właściciela obiektu i osób trzecich (świadków) złożone po wcześniejszym pouczeniu o treści art. 233 Kodeksu postępowania karnego (tj. o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań), z których wynika, że przedmiotowy budynek od co najmniej 1935 r. jest i był użytkowany jako inwentarsko-składowy w zależności od potrzeb kolejno zmieniających się właścicieli. Na podstawie uzyskanych oświadczeń organ I instancji ustalił, że poprzedni właściciele przedmiotowy budynek użytkowali jako stajnię i hodowali w nim krowy, świnie, króliki, kury, kaczki, indyki, barany. Oświadczenia te złożyły osoby, które zamieszkiwały w sąsiedztwie na ul.[...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. dał wiarę tym oświadczeniom. Obecni właściciele nieruchomości przy ul. [...] zmienili rodzaj hodowanych zwierząt domowych, nie zwiększyli powierzchni użytkowej budynku inwentarsko-składowego (oświadczenie z dnia [...] 2002 r. i złożone do notatki służbowej z dnia [...] 2002 r.) Ponadto pozyskano szkic polowy wykonany w 1946 r., na którym widnieje przedmiotowy budynek jako zlokalizowany w granicach działek sąsiednich, na których w 1946 r. nie było żadnych zabudowań. Organ I instancji ustalił również, że teren nieruchomości przy ul. [...] 40 został w 1964 r. odłączony z terenów rolnych gminy C. i przyłączony do miasta N. (pismo Geodety Powiatowego z dnia [...] 2002 znak:[...]). Uwzględniając powyższe ustalenia, zdaniem organu I instancji, nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku poprzez zintensyfikowanie pierwotnego użytkowania obiektu. Na powyższe stanowisko miała również wpływ ocena Miejskiego Inspektoratu Weterynarii w N. zawarta w piśmie z dnia [...] 2002 r. znak:[...]. Z w/w pisma wynika, że brak na dzień dzisiejszy obligatoryjnych norm powierzchni dla hodowli zwierząt, nie pozwala na ustalenie czy wyznaczone stanowiska dla zwierząt są niezgodne z obowiązującymi przepisami. Niemniej jednak posługując się typowymi projektami i podręcznikowymi wiadomościami można stwierdzić, że długość budynku 8,10 m i szerokość 3,70 m jest wystarczająca dla wyznaczenia stanowiska dla konia na szer. 1,80 m i krów po 1,20 m i dla tuczników 1,50 m na długości 3,70 m. Jak z powyższego wynika zwierzęta są przetrzymywane w sposób nie powodujący intensyfikacji hodowli poprzez zagęszczenie sztuk zwierząt. Ustosunkowując się do twierdzeń J. W. i W. W. zawartych w piśmie z dnia [...] 2002 r. organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie archiwalnej dokumentacji (znak:[...]) stwierdził, iż w przedmiotowym budynku istniały dwa otwory drzwiowe, jeden otwór drzwiowy został zamurowany w dolnej części i pozostawiono tylko okno. Wg. oświadczenia właściciela obiektu złożonego do notatki służbowej z dnia [...] 2002 r. w budynku tym nie było wewnętrznego podziału, wewnątrz budynek posiadał jedno pomieszczenie, w budynku nie wykonywano robót naruszających konstrukcję. Dodać należy, że niniejsza decyzja została poprzedzona wydaniem zawiadomienia o dokonanych ustaleniach faktycznych i prawnych. J. W. skorzystał z przysługującego mu uprawnienia jakim jest zapoznanie z całością akt sprawy nie wnosząc przy tym żadnych uwag i zastrzeżeń co do dokonanych ustaleń (notatka służbowa z dnia [...] 2002 r.) Zatem uznając powyższe oświadczenie należało stwierdzić, że przedmiotowy obiekt w całości był i jest użytkowany jako inwentarsko-składowy - w zależności od potrzeb właściciela jest zmieniany rodzaj hodowanych zwierząt domowych oraz zwiększanie lub zmniejszanie powierzchni do składowania paszy (na stryszku lub na parterze obiektu). Dodatkowo Organ I instancji dokonał analizy obowiązującego w roku 1964 i obecnie obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania miasta N. Z analizy tej wynika, że w żadnym punkcie tekstu, plan nie przewiduje likwidacji istniejących gospodarstw inwentarskich na terenach przyłączonych do miasta N. Zdaniem organu I instancji nie zachodzi, potrzeba - wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. W dniu oględzin .nie stwierdzono złego stanu technicznego budynku. Instalacja elektryczna posiada aktualne badania. Ze względu na powyższe wyjaśnienia i ustalenia organ I instancji orzekł jak w sentencji. Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. G. i W. W. Podnieśli w nim, że B. G. zeznała poprzednio, że hodowała kury, świnie, króliki. Budynek był podzielony na dwa pomieszczenia. Jedno z drzwiami, drugie z wrotami wjazdowymi. Zostały one zamurowane. Ich zdaniem w ten sposób został powiększony środek. Mimo interwencji w drodze przesłuchań nie ustalono ile było pomieszczeń. Nie dokonano ustaleń, czy zmiana rodzaju hodowanych zwierząt wiąże się z uciążliwością i intensyfikacją, smrodem. Podważają szkic obiektu wykonany podczas oględzin. Brak jest opinii Sanepidu. Ponadto wnioskowali o likwidację hodowli, a nie o nakaz przywrócenie do stanu poprzedniego sposobu użytkowania. Odwołanie to nie zostało uwzględnione. Decyzją z dnia [...] 2003 r., znak: [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji w zakresie podstawy prawnej i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r., w pozostałym natomiast zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ I instancji ustalił, iż na działce nr 81/1 obr [...], przy ul. [...] w N. znajduje się murowany, parterowy obiekt budowlany o wym. 8,10 m x 3,70 m, użytkowany obecnie jako budynek inwentarsko-składowy. W przedmiotowym budynku P.P.G, znajdują się 4 krowy, 2 świnie i l koń. Na podstawie oświadczeń właściciela oraz osób trzecich ustalono, iż przedmiotowy budynek od co najmniej 1935 r. był użytkowany jako budynek inwentarsko-składowy. Właściciele nie wykonali żadnych robót budowlanych zmierzających do zmiany jego sposobu użytkowania. Ustalono także, że teren przedmiotowej nieruchomości został w 1964 r. przyłączony do miasta N. z terenów rolnych Gminy C. Zmiana ta nie znalazła odzwierciedlenia w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta N., w którym nie ma zapisu dotyczącego likwidacji istniejących gospodarstw i chowu zwierząt domowych, a także ustaleń innych zasad tymczasowego użytkowania tych terenów. Organ odwoławczy podniósł, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w świetle przepisu art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. należy rozumieć: "przeróbką pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń." W postępowaniu pierwszoinstancyjnym wykazano, iż w niniejszej sprawie żadna w wyżej wymienionych okoliczności nie występuje. Przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. odsyłając do stosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. wskazuje, iż w przypadku zaistnienia samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku organ może nakazać właścicielowi lub zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszej sprawie oznacza to, iż organ po stwierdzeniu, iż nie zaistniała samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu, odmawia wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu jego użytkowania. W sprawie uwag zawartych w odwołaniu organ odwoławczy nadmienił, że nie podziela zawartych w nim wywodów. Materiał dowodowy sprawy wskazuje, iż w niniejszej sprawie nie nastąpiło naruszenie przepisów prawa. Jakkolwiek powołana w skarżonej decyzji podstawa prawna nie została wyrażona w sposób precyzyjny, to odpowiada ona stanowi faktycznemu i organ odwoławczy korzystając ze swoich uprawnień reformatoryjnych uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej powołanej podstawy prawnej i orzekł na nowo jak w sentencji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w K. na po wyższą decyzję J. W. podniósł podobne argumenty, które zawarte były w odwołaniu od decyzji I instancji. Jego zdaniem doszło do powiększenia środka obiektu. Nie było hodowli koni ani krów, a teren na którym jest obiekt jest terenem miejskim. Właściciele nie są rolnikami, działka nie jest też pozostałością rolniczą. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o Ustroju Sądów Administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Dlatego też właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny. W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie były przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Przepis ten stanowił, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie do treści art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, o której mowa w wyżej przytoczonych przepisach. Organy nadzoru budowlanego ustaliły bowiem w drodze dostępnych środków dowodowych, że przedmiotowy budynek był użytkowany jako inwentarsko – składowy od co najmniej 1935 r. przez kolejno zmieniających się właścicieli. Ustalenia te nie budzą zastrzeżeń. Przesłuchiwane osoby były bowiem pouczane o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Także obecnie przedmiotowy budynek jest przeznaczony na te same cele. Nie nastąpiła zatem zmiana jego przeznaczenia, o której mowa w art. 71 ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Z faktu natomiast pozostawienia okna w miejsce uprzednio znajdujących się drzwi wejściowych nie można już wyciągać wniosków o przeróbce pomieszczeń przedmiotowego obiektu związanych ze zmianą przeznaczenia jego części, czy też ze zwiększeniem hodowli zwierząt w tym budynku. Nie potwierdziły się podnoszone okoliczności dotyczące istnienia w tym obiekcie oddzielnych pomieszczeń. Jak ustaliły organy zawsze w budynku tym było jedno pomieszczenie bez podziałów, a jedynie w miarę potrzeby wykonywano przepierzenia z desek. L. G. – właściciel nieruchomości - zeznał, że zmienił jedynie "po swojemu stoiska dla krów", gdyż poprzedni właściciel miał je, według niego, źle ustawione. Uprzednio w przedmiotowym obiekcie chowano barany, krowy, świnie, kaczki, kury, króliki. W dniu przeprowadzanych oględzin ( tj., w dniu [...] 2002 r.) stwierdzono, że w obiekcie tym przebywało: 5 krów, 2 świnie i jeden koń. Zmiana rodzaju zwierząt, z poprzednio chowanych na obecne nie pociąga za sobą jeszcze zmiany układu obciążeń i innych warunków, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Dopiero zwiększenie liczby zwierząt taki wpływ może wywrzeć. Ze szkicu sytuacyjnego załączonego do protokołu z oględzin wynika zaś, że odległość przedmiotowego obiektu od budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] wynosi 5, 27 m, a od okna w tym budynku 6, 85 m. O przeprowadzaniu dowodu z oględzin jak i o możliwości zaznajomienia się z całym zebranym materiałem dowodowym, zgłoszeniu ewentualnych uwag i żądań przed wydaniem decyzji merytorycznej były zawiadomione strony postępowania. Z przytoczonych na wstępie przepisów jasno wynika, że ewentualne stwierdzenie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części może pociągać za sobą wydanie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. W żaden jednak sposób nie może to prowadzić do wstrzymania prowadzonej w obiekcie działalności, gdyż byłoby to działanie do którego organy nie miałyby podstaw prawnych, a w zasadzie do tego zmierza wniesiona skarga. W takim stanie rzeczy, skoro Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ani też nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy, czy też naruszenia przepisów stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności, czy stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, należało skargę oddalić, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w sentencji wyroku.