II SA/Kr 1114/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Grażyna Firek AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Wojewody z dnia [....] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania skargę oddala Decyzją Starosty O. z dnia [...] , na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty na rzecz E.S. odszkodowania za nieruchomości położone w O., oznaczone jako część działki nr .....( odpowiadającej dawnej działce nr ..... ), stanowiącej własność Gminy O., objętej księgą wieczystą Kw Nr ...... oraz jako działka nr ..... (odpowiadająca dawnej działce nr ..... ), stanowiącej własność osób fizycznych, objętej księgą wieczystą Kw Nr ......, przejęte przez Skarb Państwa na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22.05.1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach ( Dz. U. Nr 31, poz. 138 ). W uzasadnieniu podano, że Prezydium Rady Narodowej w O. decyzją z dnia [....] orzekło w sprawie podziału nieruchomości położonej w O. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr nr ............, o łącznej powierzchni ..... ha. W wyniku podziału, dokonanego na wniosek byłych współwłaścicieli – Ł.S. oraz Z.W. działki nr nr .........o łącznej powierzchni ....... m2 przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22.05.1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, stanowiącego iż z gruntów objętych podziałem 33 % ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania, z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane. Przejęcie tych gruntów następowało w stanie wolnym od obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział, a rozstrzygnięcie to stanowiło podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. E.S. jako spadkobierczyni poprzednich właścicielek, ograniczyła swoje żądanie do ustalenia i wypłaty odszkodowania do działki nr........, której w wyniku nowego pomiaru miasta O. z 1978 roku, op. nr .......... odpowiadają działki nr ..... oraz nr ...... (obecnie .......). Przejęta na rzecz Skarbu Państwa działka nr ....... (obecnie ......) została zwrócona wnioskodawczyni decyzją Starosty O. z dnia [...]. Organ wskazał nadto, iż przejęcie objętych wnioskiem działek na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania nastąpiło zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Uwzględniając te okoliczności wskazano, że obecnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości ustalenia odszkodowania za przejęte niegdyś na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w sytuacji, gdy brak orzeczenia o odszkodowaniu nie wynikał z naruszenia prawa, lecz wręcz odwrotnie, oparty był o obowiązujące przepisy. Podnoszone przez wnioskodawczynię roszczenie o ustalenie odszkodowania według przepisów prawa cywilnego, podstawą którego jest odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez jego funkcjonariusza nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego. Takie roszczenie winno być dochodzone w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. W związku z powyższym, wobec braku możliwości ustalenia oraz przyznania odszkodowania za przejęte nieruchomości, prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe i jako takie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.- umorzyć. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła w terminie E.S. , nie precyzując w nim jakiego sposobu zakończenia sprawy oczekuje. Skarżąca zarzucała, że rozumowanie prezentowane w kwestionowanej decyzji pozostaje w sprzeczności ze sposobem zakończenia podobnej sprawy właścicieli działki nr ....., którzy otrzymali odszkodowanie za działkę zajętą pod drogę, czy też z faktem zwrotu na jej rzecz w trybie administracyjnym działki nr ....... E.S. podkreślała , że musi wyczerpać wszelkie drogi postępowania w Polsce, aby wystąpić do Trybunału Praw Człowieka, z tego zatem powodu domagała się jak najszybszego rozpatrzenia odwołania. Wskazała też, że zamierza dochodzić odszkodowania według przepisów prawa cywilnego przed sądem powszechnym. Przedmiotem niniejszego postępowania jest jednak oddanie zamiennie innej działki o tych samych parametrach, bez oszacowania wartości, a zatem ekwiwalent w tej samej formie. Decyzją Wojewody ........ z dnia [.....] , po rozpatrzeniu powyższego odwołania , na podstawie art.138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania , uznając po analizie akt, a szczególnie wniosków złożonych przez skarżącą , że Starosta O. sprawę zbadał niedokładnie i nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia istotnych okoliczności. W tym zakresie przede wszystkim nie ustalił w sposób prawidłowy zakresu przedmiotowego żądania strony. Organ nie miał wystarczających podstaw do przyjęcia, że zamiarem strony jest dochodzenie roszczeń w stosunku do dawnych działek nr nr ......., skoro swoim wnioskiem strona objęła działki nr nr .........Domniemanie organu w tym zakresie jest niedopuszczalne i jako dowolne należy traktować ustalenia, które nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Podania składane przez stronę winny odpowiadać wymogom z art. 63 § 2 k.p.a. i powinno z nich wynikać określone żądanie. W razie braku wyraźnego wskazania, czy ogólnego przedstawienia niezadowolenia z decyzji, organ ma obowiązek wyjaśnić podstawy wniosku. Skoro w każdym z pism żądających ustalenia i wypłaty odszkodowania, strona powołuje się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszące się do zwrotu nieruchomości twierdząc, że zwrot terenów przejętych na podstawie ustawy z dnia 22.05.1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach jest obecnie możliwy, a oceny zbędności przedmiotowych działek dla celu wywłaszczenia należy dokonać w oparciu o art. 11 tej ustawy, rzeczą organu było wyjaśnienie, czego strona się domaga - wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości, czy ustalenia odszkodowania. Wyjaśnienie powyższej kwestii nabiera znaczenia wobec dalszych żądań, podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Niezależnie od tych uchybień organ pierwszej instancji naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6-16 k.p.a., w szczególności zaś przewidzianą w art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z § 1 tego przepisu, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu, prowadzącego postępowanie, jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami oraz złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ pouczył ją o przysługującym jej prawie przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto, odnosząc się do żądania strony dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania uznano że jest ono nieuzasadnione. W myśl art. 11 ustawy z dnia 22.05.1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, 33% powierzchni gruntów, objętych podziałem, przechodziło na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane, umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Aktualnie obowiązujące przepisy - w szczególności ustawa o gospodarce nieruchomościami, nie dają możliwości ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty przejęte na rzecz Państwa bez odszkodowania na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów. Artykuł 216 tej ustawy, na który powołuje się skarżąca odnosi się do rozdziału 6 działu III ustawy, tj. do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, natomiast nie ma zastosowania do rozdziału 5 działu III ustawy, tj. do odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody .........z dnia [...] E.S. uznawała za uchybienie stwierdzenie dopiero po roku okoliczności uzasadniających uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc też, że o niemożliwości zakończenia sprawy w ustawowym terminie nie została zawiadomiona. W dalszych wywodach skarżąca kwestionowała zasadność poglądu organu odwoławczego , w myśl którego art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się tylko do rozdziału 6, nie zaś 5. Jego przyjęcie prowadzi do absurdalnej zdaniem skarżącej sytuacji, w której jeśli nieruchomości byłyby niezabudowane, mogłaby ona otrzymać je z powrotem, a skoro są zabudowane, nie przysługuje jej odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda ....... wniósł o jej oddalenie, ponownie przedstawiając przebieg postępowania i powtarzając argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał też, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ stanowią powtórzenie treści odwołania, do którego odnosiło się rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm.-oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sprawie niniejszej obejmuje ona zaskarżoną i poprzedzającą jej wydanie decyzję organu pierwszej instancji. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że zaskarżone decyzja kasacyjna pomimo pewnych uchybień odpowiada prawu. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek podania E.S. z dnia........2005r. ( datowane.......2005r. ), oznaczonego jako wniosek o ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skarżąca zawarła w tym piśmie żądanie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa, położoną w O. przy ul. ......oznaczoną według dawnej numeracji : nr nr .............Jako podstawę zgłoszonego roszczenia podała zbędność nieruchomości dla celów określonych w decyzji o wywłaszczeniu oraz powołała art. 135, art. 137 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu powyższego podtrzymała stanowisko prezentowane w poprzednim piśmie, wskazała na dopuszczalność zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 22.05.1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach z uwagi na treść art. 216 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami i powołała się na dokonany już na jej rzecz zwrot działki nr ......., która przeszła na własność Skarbu Państwa z tego samego tytułu co działki, za które domaga się ustalenia odszkodowania. Skarżąca podała ponadto, że podnosi roszczenie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość według przepisów prawa cywilnego, na podstawie art. 417 k.c. W piśmie – z daty.........2005r. wyżej wymieniona podtrzymała powyższy wniosek. W kolejnym piśmie, z dnia........2005r., nazwanym również wnioskiem o ustalenia odszkodowania, mającym stanowić korektę pisma z daty.......2005r. , skarżąca podała, że nie zgadza się z twierdzeniami zawartymi w piśmie z dnia.......2005r. o braku podstaw do dokonania wypłaty odszkodowania, zaś uwzględniając niemożność zwrotu nieruchomości wnosiła o ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa, położoną w O. przy ul........, złożoną z działek oznaczonych według dawnej numeracji : nr nr ......... Jako podstawę zgłoszonego roszczenia skarżąca podała zbędność nieruchomości dla celów określonych w decyzji o wywłaszczeniu oraz powołała art. 135, art. 137 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, zaś w dalszej części pisma zawarła uzasadnienie analogiczne do podanego we wniosku z daty.......2005r. Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany z przepisami praw materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. W przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Oparcie postępowania w granicach wyznaczonych w przepisach prawa materialnego na zasadzie skargowości powoduje szereg następstw. W szczególności, przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza wówczas żądanie strony i podane przez nią okoliczności faktyczne. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany żądania strony lub jego kwalifikacji prawnej, które należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma ( por. wyrok NSA z 11.06.1990r. I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47 ). Jak wskazano słusznie w wyroku NSA z 17.09.1992r. III SA 949/92 ( KPA z orzecznictwem NSA, SN i TK pod red. R. Hausera , W-wa 1995 , str. 154 ) : " O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 KPA obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody na skutek nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki winny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma ". Podzielić należy przy tym także poglądy prezentowane w wyrok NSA z dnia 4.04.2006r. I OSK 1148/05 ( zam. zb. LEX nr 209133 ), w myśl których - " Artykuł 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Nie może być również utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych." Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie budzi zastrzeżeń stanowisko organu drugiej instancji, który uznaje za uchybienie orzekanie w decyzji z dnia [....] w postępowaniu skargowym o niezgłoszonym przez stronę we wniosku roszczeniu dotyczącym działki nr...., przy pominięciu zawartego, w nim, a dotyczącego działki nr ......Prawidłowo wskazuje organ odwoławczy na wątpliwości jakie budzi rzeczywisty zamiar strony co do przedmiotu postępowania z uwagi na sprzeczność pomiędzy zgłoszonym żądaniem, a jego uzasadnieniem, w którym powołano między innymi okoliczności i przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych, uznając trafnie za uchybienie odstąpienie przez organ pierwszej instancji od wyjaśnienia powyższego w trybie art. 64 § 2 k.p.a., po udzielnie stronie odpowiednich pouczeń na podstawie art. 9 k.p.a. Niemożności jednoznacznej kwalifikacji żądania strony, na tle podnoszonych przez nią okoliczności wiążą się także z brakami stosownych dokumentów w aktach organu pierwszej instancji. Powyższe odnosi się do pisma skierowanego przez skarżącą przed datą złożenia wniosku z daty ........2005r. i korespondencji uzyskanej od organu pierwszej instancji, o czym wspomina zarówno w tym wniosku, jak i kolejnym, dotyczącym jego zmiany. Słusznie dostrzega też organ drugiej instancji niezachowanie w postępowaniu prowadzonym przez Starostę O. wymogów z art. 10 § 1 k.p.a., który obliguje organy administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Już tylko wyżej wskazane uchybienia, które należą do istotnych dla wyniku sprawy oraz uniemożliwiają merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy z uwagi na obowiązującą zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ( art. 16 k.p.a. ) uzasadniały wydanie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej. Zaskarżona decyzja budzi zastrzeżenia w zakresie w jakim nie zawiera uzasadnienia dla dostrzeganego przez organ odwoławczy naruszenia w toku postępowania prowadzonego przez Starostę O. zasad zawartych w art. 6 – 9 k.p.a. Stanowisku organu odwoławczego brak także konsekwencji, skoro w odpowiedzi na zarzuty skarżącej dokonuje oceny zasadności roszczenia w sprawie żądania ustalenia oraz wypłaty odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22.05.1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach na tle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami , która jest przedwczesna. Uznając, że przedmiotowe postępowanie dotknięte jest istotnymi wadami proceduralnymi - w tym co do określenia przedmiotu postępowania, które uniemożliwiają merytoryczne orzekanie, organ odwoławczy winien był odstąpić od wyrażania oceny prawnej określonych stanów faktycznych. Te zbędne wypowiedzi nie mają charakteru zaleceń, czy poleceń dla organu pierwszej instancji, zaś gdyby nawet przyjęły taką formę nie są wiążące przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak słusznie bowiem wskazano w wyroku NSA z dnia 5.03.1990r. sygn. akt IV SA 564/89 ( PiŻ 1991, nr 3, s. 15 ), bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazane wyżej uchybienia pozostają bez wpływu na wynik sprawy, bowiem w sprawie wystąpiły powołane uprzednio przesłanki natury procesowej do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Uwzględniając powyższe w występującym stanie faktycznym przedwczesnym jest również rozważanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym tych zarzutów skargi, które stanowią polemikę z zasadnością oceny prawnej organu odwoławczego co do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wskazane uprzednio uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, która winna nastąpić dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). W sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn kontrola ta jest niemożliwa i bezprzedmiotowa. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia terminów rozpoznania sprawy w przez organ odwoławczy, jako pozostające bez wpływu na istnienie podstaw do wydania decyzji kasacyjnej Wojewody .......... z dnia [.....] Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.