II SA/Kr 1114/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie NSA Izabela Dobosz / spr. / WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K. B. i M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. B. kwotę 100 / sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu [...] r. K. B., jako współwłaściciel działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], zwrócił się do Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wyjaśnienie legalności inwestycji polegającej na wykonaniu przyłącza telekomunikacyjnego w północno - wschodnim narożniku tejże działki. Prace ziemne zostały wykonane najprawdopodobniej [...] r. bez jego zgody i pod jego nieobecność na zamkniętej posesji. W dniu [...] r. zostały przeprowadzone oględziny, w wyniku których stwierdzono, iż przez działkę nr [...] wzdłuż ogrodzenia z działką nr [...] przebiega rura PCV osłonowa, prawdopodobnie telekomunikacyjna. Po przecięciu rury stwierdzono, że jest pusta (nie znajduje się w niej żaden kabel). Rura osłonowa ułożona jest wzdłuż odrodzenia z działką nr [...] i [...] na długości ok. 13 metrów. Obecny w trakcie oględzin E. C. "[...]", wykonawca [...] SA oświadczył, że dokonał wymiany przyłącza telekomunikacyjnego do działki nr [...] przez działkę nr [...] oraz iż jego pracownicy ułożyli rurę osłonową na działce nr [...] w celu ułożenia przyłącza telekomunikacyjnego, po czym odstąpiono od tej trasy i wykonano przyłącz przez działkę nr [...]. W dniu [...] roku M. B., jako strona postępowania prowadzonego do sygnatury PINB [...], zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z pismem, w którym stwierdza, że do chwili obecnej nie otrzymał stosownego zawiadomienia na jakim etapie znajduje się w/w postępowanie ani też czy zostało już zakończone. Od chwili złożenia wniosku upłynęło już 5 miesięcy a postępowanie jest prowadzone w sposób naruszający przepisy prawa - m.in. art. 35 i 36 kpa. Dodaje, że wniesione pismo należy potraktować jako zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie i wniósł o nadanie jej dalszego biegu zgodnie z trybem przewidzianym w art. 37 § 1 i 2 kpa. Pismo to zostało przesłane dnia [...] r. do WINB w [...]. W dniu [...] r. PINB w [...], odpowiadając pismem na wniosek z dnia [...] r., stwierdził, że skarga strony zgodnie z art. 238 § 1 kpa została uznana za bezzasadną. Jak wykazały bowiem oględziny na działce nr [...] nie został wykonany przyłącz telekomunikacyjny, a jedynie została ułożona rura osłonowa. Rura taka nie jest obiektem budowlanym, ani też urządzeniem budowlanym i jako taka nie wymaga regulacji przepisów ustawy Prawo budowlane. Natomiast przyłącz telekomunikacyjny przebiegający przez działki nr [...] i [...] jest przedmiotem postępowania administracyjnego wszczętego przez organ nadzoru budowlanego, ale w tym postępowaniu ani K. B. ani pozostali współwłaściciele nie są stronami. Kwestia naruszenia własności może być dochodzona jedynie przed sądem powszechnym. W dniu [...] r. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 237 § 3 i 238 w zw. z art. 229 pkt 7 kpa, uznał skargę pana M. B. zawartą w piśmie z dnia [...] r. za zasadną, i w celu wyeliminowania stanu niezgodnego z prawem, mając na uwadze art. 258 § 1 pkt 4 kpa, zwrócił się do PINB o przesłanie - do dnia [...] r. rozstrzygnięcia w sprawie, prowadzonej pod sygnaturą [...]. Zdaniem WINB, ustalenia PINB zawarte w piśmie z dnia [...] r. są wiążące dla organu wyższego stopnia do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną. Organ wyższego stopnia nie może ingerować w trwające postępowanie, bowiem stanowiłoby to rażące naruszenie prawa. Z uwagi na powyższe pismo, należało zakwalifikować skargę M. B. jako skargę osoby nie biorącej czynnego uczestnictwa w postępowaniu a jedynie faktycznie zainteresowaną jej rozstrzygnięciem. Organ zwrócił uwagę, że jeśli w trakcie prowadzonego postępowania wyłącza się osobę, która dotychczas z praw strony korzystała, to należałoby ją, zważywszy art. 8 kpa o takim rozstrzygnięciu powiadomić. Pisma te zostały skierowane do strony, w związku z pismem z dnia [...] r. M. B. zarzucającym opieszałość i bezczynność organu II instancji w przedmiocie rozpoznania zażalenia na sposób prowadzenia sprawy przez PINB w [...]. Pismo to zostało [...] r. przekazano do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] W dniu [...] r.. M. B., po zapoznaniu się z aktami sprawy [...] w PINB w [...] sporządził oświadczenie, w którym kwestionuje między innymi kompletność akt sprawy, brak zawiadomienia stron o fakcie złożenia zażalenia na bezczynność, protokołowanie oświadczeń osób nie uczestniczących w postępowaniu. Zwraca zwłaszcza uwagę na fakt, iż do tej samej sygnatury PINB [...] są prowadzone dwa postępowania, a nadto stronie bezpodstawnie odmówiono zapoznania się z pozostałymi aktami tej samej sprawy (okazano jej tylko [...] kart). Jednocześnie K. B. i M. B. 24 [...] r. wnieśli odwołanie od rozstrzygnięcia PINB z [...] r., które ich zdaniem nosi cechy decyzji administracyjnej. W odwołaniu zarzucają naruszenie prawa poprzez przyjęcie, że w sprawie mają zastosowanie art. 227 i nast. kpa (skargi i wnioski), mimo, iż wniosek [...] r. w sposób wyraźny inicjował postępowanie w trybie art. 61 kpa. Zarzucają również naruszenie art. 107 kpa, polegające na wydaniu decyzji nie zawierającej elementarnych składników, w tym pouczenia o możliwości odwołania, a także naruszenie art. 7 , 8, 77 kpa. Podnoszą także, że została zaniechana rozprawa, konieczna do wyjaśnienia sprawy legalności budowy linii teletechnicznej. Zwracają uwagę, iż popełniono błędy w ustaleniach faktycznych, gdyż bezpodstawnie uznano, że na działce nr [...] nie został wykonany przyłącz telekomunikacyjny, a jedynie ułożona rura osłonowa. Podnoszą rażące naruszenie art. 47 Prawa budowlanego, poprzez wtargnięcie przez inwestora na nieruchomość nr [...], bez zgody i wiedzy oraz uprzedniego powiadomienia właścicieli tej nieruchomości. Zwracają uwagę na odmowę udostępnienia akt sprawy dotyczącej postępowania w przedmiocie wykonania przyłącza na działce nr [...] i [...] współwłaścicielom działki nr [...] a więc bezpośrednio przylegającej do wymienionych, który to przyłącz może bezpośrednio oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, tj. [...] Przewlekłe i biurokratyczne załatwienie sprawy spowodowało zatarcie śladów nielegalnych prac budowlanych na działce nr [...] a w szczególności ponowne wtargnięcie na realność nr [...] bez zgody i wiedzy ich właścicieli, zanim organ l instancji pofatygował się na oględziny. Wnoszą o dopuszczenie dowodu z fotografii dołączonych do odwołania na okoliczność, że na działce nr [...] był wykonany przyłącz telekomunikacyjny, a nie jedynie rura osłonowa. W rurze tej bowiem pierwotnie znajdowały się kable, które następnie zostały usunięte. Postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. znak [...], wydanym na podstawie art. 134 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, stwierdzono niedopuszczalność odwołania. Stwierdzono, że zgodnie z art. 127 par. 1 kpa odwołanie służy wyłącznie od decyzji. W niniejszej sprawie organ nie wydał natomiast decyzji, tylko zawiadomił stronę pismem z dnia [...] r. Ponadto decyzja musi być wydana na podstawie odrębnych przepisów prawa materialnego, natomiast art. 238 § 1 kpa nie daje podstawy do wydania decyzji w sprawie. Zawiadomienie, o którym mowa z dnia [...] r. było wyłącznie czynnością materialnotechniczną. W skardze na to postanowienie K. B. i M. B. zarzucają naruszenie przepisów prawa przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Bezpodstawnie uznano, że pismo K. B. z dnia [...] r. należało zakwalifikować jako skargę i nadać mu bieg przewidziany w dziale VIII kpa "skargi i wnioski", podczas, gdy jednoznacznie wynika, że był to wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, co następnie doprowadziło do wydania "zawiadomienia", w sposób oczywisty naruszającego prawo. Skarżący zarzucają brak rozpoznania istoty sprawy, naruszenie art. 7, 8, 77, 78, 134 kpa. Twierdzą, że wspomniane "zawiadomienie" PINB w [...] z dnia [...] r. to akt, który w rzeczywistości w tym stanie faktycznym ma cechy decyzji administracyjnej zaskarżalnej. Wnoszą zatem o uchylenie zaskarżonego postanowienia i polecenie MWINB w [...] rozpoznania merytorycznego ich odwołania, ewentualnego przekazania sprawy do ponownego rozpoznania PINB w [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, [...] i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wnosi o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zdaniem organu (powołującego się na orzecznictwo NSA) merytoryczne rozpoznanie odwołania stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Organ dodaje również, że postanowieniem z dnia [...] r. sprostowano oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonym postanowieniu, dotyczącą błędnego podania daty wniesienia skargi przez K. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jest niewątpliwe, iż intencją skarżącego K. B., składającego w dniu [...] r. wniosek do PINB w [...] o zbadanie legalności wykonanego przyłącza telekominkacyjnego, było wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 61 kpa, a nie złożenie skargi czy wniosku w trybie przepisów Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego. W istocie postępowanie administracyjne zostało zainicjowane, co wynika ze znajdującego się na k. [...] zawiadomienia o przeprowadzeniu oględzin z dnia [...] r., w którym jako strony postępowania w sprawie o sygn. [...] wymienia się współwłaścicieli działki nr [...] w [...], w tym skarżących - K. i M. B. (k. [...] akt administracyjnych). Brak kompletnych akt sprawy uniemożliwia ustalenie, czy sprawa o tej sygnaturze toczyła się istotnie z urzędu (jak twierdzi organ), czy też została zainicjowana (co jest najbardziej prawdopodobne) wnioskiem skarżącego K. B. Prawdą jest również, że organ l instancji po przeprowadzeniu oględzin nic nie robił, co spowodowało złożenie przez M. B. zażalenia na bezczynność w trybie art. 37 kpa. Wówczas sprawa po raz pierwszy trafiła do II instancji. Dopiero zażalenie na bezczynność organu II instancji wniesione dnia [...] r. wywołało reakcje organów (taki wniosek można wysnuć z akt sprawy przedłożonych Sądowi) w postaci wystosowania w dniu [...] r. do K. B. pisma przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., skierowanego do M. B. Znamienne jest, że dopiero po wysłaniu tych dwóch pism organ II instancji zdecydował się przesłać [...] r. Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] zażalenie M. B. (k. [...] akt administracyjnych) na bezczynność. Sprawa o bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zakończyła się przed tut. Sądem dnia 23 października 2007r. odrzuceniem skargi (sygn. II SAB /Kr 75/07). Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., w którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania, powołując się na to, że pismo organu l instancji z dnia [...] r. nie było decyzją, ale pismem, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie. Wielokrotnie w orzecznictwie NSA stwierdzano, że o tym, czy mamy do czynienia z decyzją czy też nie, przesądza forma pisma, ale jego treść. Pismo to posiada składniki formalne, o których mowa w art. 107 § 1 kpa, to znaczy: oznaczenie organu, datę wydania, podanie podstawy prawnej, podpis i stanowisko służbowe osoby upoważnionej do wydania decyzji. Jest w tym piśmie też rozstrzygnięcie "uznaję pana skargę za bezzasadną" oraz podstawa prawna - art. 238 par. 1 kpa, a także uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ l instancji, formułując to uzasadnienie, wyraźnie stwierdza, że nie doszło do samowoli budowlanej, a także że K. B. i pozostali współwłaściciele nie są stronami postępowania administracyjnego wszczętego przez organ nadzoru budowlanego z urzędu. Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy (art. 134 poppsa) nie może oceniać od strony merytorycznej wspomnianego aktu administracyjnego z dnia [...] r., tym niemniej stwierdza, iż organ II instancji nie miał podstaw w niniejszych okolicznościach sprawy do zastosowania art. 134 kpa i stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W szczególności nie mogło być podstawą takiego rozstrzygnięcia powołanie się na art. 238 § 1 kpa, gdyż organ II instancji wydał już w tej sprawie wcześniej dokument w trybie "skarg i wniosków" (w dniu [...] r.), uznając za zasadną skargę zawartą w piśmie z dnia [...] r. (k. [...] akt administracyjnych) oraz odnosząc się w tym piśmie do treści rozstrzygnięcia dokonanego w dniu [...] r. przez organ l instancji. W toku dalszego postępowania organ II instancji powinien zatem rozpoznać odwołanie skarżących, gdyż ocena prawna wyrażona w niniejszym orzeczeniu wiąże organ, zgodnie z treścią art. 143 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, póz. 1270). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.