II SA/Kr 1114/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Hodowli [...] Spółki z o.o. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 15 października 2007 r., na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu części działki ewid. nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] w granicach działki nr [....] obr. [....] na rzecz A.L. , B.L. , D.K. , J.L. , M.L. , T.L. , J.L. , E.M. , R.L. i K.L. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że objęta wnioskiem o zwrot działka nr [....] obr. [....] przejęta została na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [....] 1980 r. Rep. [....] , zawartym na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. W dniu przejęcia ww. nieruchomość stanowiła współwłasność A.L. i R.L. . Z wnioskiem o zwrot wystąpiły wszystkie osoby uprawnione tj. poprzedni współwłaściciel oraz spadkobiercy drugiego współwłaściciela. W wyniku badania dokumentacji geodezyjnej ustalono, że planem podziału z dnia 12 lipca 1978 r. nr [....] działka nr [....] uległa podziałowi na działki nr [....],[....],[....] . Planem podziału z dnia [....] 1984 r. nr ks. rob. [....] działka [....] podzieliła się na działki nr [....] i [....], natomiast działka nr [....] uległa podziałowi na działki nr [....] i [....]. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych wpisanym do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu [....] 1984 r. nr [....] działka nr [....] zmieniła oznaczenie na działkę [....] . Planem podziału z dnia [....] 1984 r. nr [....] działka [....] podzielona została na działki [....] i [....]. Operatem podziału nr [....] działkę [....] podzielono na działki nr [....] i [....] . Działki nr [....],[....],[....], zgodnie z wykazem zmian gruntowych (równoważnik) nr [....] oraz wykazem synchronizacyjnym nr ks. rob. [....] z dnia [....] 2007 r. stanowią część działki ewid. nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....]. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych nr ks. rob. [....] z 1994 r. działki nr: [....],[....],[....],[....], weszły w skład działki ewid. nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....]. Operatem podziału nr [....] z dnia 10 czerwca 2002 r. działka nr [....] o pow. 12424 m2 podzielona została na działki nr [....] o pow. 11716 m2 i [....] o pow. 708 m2 Przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa zwrotu części działki [....] obr [....] jedn. ewid. [....] w granicach działek nr [....],[....],[....], i [....].powstałych z podziału działki [....]. W księdze wieczystej figuruje nadal działka nr [....] o pow. 12424 m2 obr. [....] jedn. ewid. [....] m. [....] stanowiąca własność [....] Hodowli [....] HBP Spółka z o.o. z siedzibą w K. Podział działki na [....] i [....] nie został ujawniony. Organ I instancji wskazał, że sprawa zwrotu działki [....] na rzecz byłych właścicieli (współwłaścicieli) została zakończona decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 9 września 2002 nr [....] o odmowie jej zwrotu, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [....] z dnia 12 listopada 2002 r. Skarga na ww. decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 10 lipca 2006 r., sygn. II SA/Kr 3320/02. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalono bowiem, że działka nr [....] stała się własnością [....] Hodowli [....] HBS spółka z o.o. z siedzibą w K. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Wobec powyższego zgodnie z zasadą trwałości decyzji określoną w art. 16 § kpa ostateczne decyzje nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych do których kodeks odsyła w art. 163 kpa. W ocenie organu przedmiotowa sprawa jest tożsamą ze sprawa opisaną wyżej, bowiem występują w niej te same podmioty, dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego - w niezmienionym stanie faktycznym. W postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [....] z dnia 12 listopada 2002 r. wnioskodawcami byli były współwłaściciel oraz spadkobiercy drugiego współwłaściciela. Tożsamy jest również przedmiot sprawy: część działki nr [....] , która w ostatecznej decyzji oznaczona była jako część działki nr [....], a obecnie odpowiada części działki [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] m. [....]. Nie zmienił się również stan prawny nieruchomości, działka, zgodnie z zapisem w księdze wieczystej [....], nadal stanowi własność [....] Hodowli [....] HBP Spółka z o.o. z siedzibą w K. na podstawie umowy przeniesienia własności nieruchomości z dnia 5 maja 1997 r. Rep. [....], co zostało ujawnione wpisem do księgi wieczystej w dniu 13 sierpnia 1997 r. Będący podstawą rozstrzygnięcia w pierwszym postępowaniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uległ zmianie w okresie między wydaniem decyzji przez Wojewodę [....] , a dniem dzisiejszym. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Wojewody [....] złożyli: A.L. i K.L. oraz [....] Hodowla [....] HBP Spółka z o.o. z siedzibą w K. [....] Hodowla [....] HBP Spółka z o.o. z siedzibą w K. podniosła, że organ administracyjny pominął istotną okoliczność, która nie stanowiła przedmiotu rozstrzygnięcia w poprzednim postępowaniu. Odwołała się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. IV CSK 81/07, w którym sąd wyraził stanowisko, ze jeżeli nieruchomość została sprzedana z pominięciem prawa pierwszeństwa byłego właściciela przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. to umowa sprzedaży jest ważna i nie można domagać się jej zwrotu, natomiast właściciel może żądać odszkodowania za szkody, które zostały mu wyrządzone na skutek naruszenia jego praw. Strona skarżąca wskazała, że posiada interes prawny w domaganiu się rozstrzygnięcia przez organ administracyjny kwestii roszczeń odszkodowawczych wnioskodawców wobec Skarbu Państwa, albowiem wnioskodawcy wystąpili przeciwko niej z roszczeniami cywilnymi dotyczącymi przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem strony odwołującej, ewentualne roszczenia winny być natomiast kierowane przeciwko Skarbowi Państwa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie w tym zakresie ma charakter prejudycjalny względem postępowania przed sądem powszechnym. Organ administracyjny winien określić zakres wynikających ze stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczeń odszkodowawczych wnioskodawców do Skarbu Państwa w miejsce roszczenia o zwrot nieruchomości. A.L. i K.L. podnieśli, że przedmiotowa nieruchomość nie była nieruchomością rolną, zatem nie mogła podlegać ustawie o gospodarce nieruchomościami rolnymi z dnia 19 października 1991 r. Nieruchomość podlegałaby ustawie, gdyby znajdowała się użytkowaniu lub faktycznym władaniu przedsiębiorstwa państwowego, ale brak jest jakichkolwiek dokumentów które by to potwierdzały, co stanowi nową okoliczność w sprawie. Skoro tak, to należy wznowić postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, po zakończeniu postępowania o uzgodnienie księgi wieczystej. Wskazali, że przed sądem powszechnym toczą się obecnie postępowania o uzgodnienie księgi wieczystej oraz o unieważnienie umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości z dnia [....] 1997 r. Nadto zarzucili, że organ wydając poprzednią decyzję o zwrocie zataił poświadczenie nieprawdy przez AWR SP i [....] Hodowli [....] HBP Spółka z o.o. z siedzibą w K. , o czym świadczą: pismo z dnia [....] 1996 r. w którym AWR SP informuje urząd, że nie jest już właścicielem przedmiotowej działki, a jest nim spółka (mimo, że akt notarialny został sporządzony dopiero w dniu ....1997 r.), pismo spółki z dnia ....1997 r., w którym informuje urząd, że jest w trakcie zmiany nazwy (w akcie notarialnym posługuje się nową nazwą) oraz pełnomocnictwo z dnia [....] 1997 r. udzielone na podstawie pełnomocnictwa z dnia [....] 1997 r. w którym AWR SP nie będąc już właścicielem, udziela spółce pełnomocnictwa do reprezentowania jej w sprawie zwrotu przedmiotowej działki. Zarzucili również, że w aktach sprawy znajdują się błędnie sporządzone równoważniki zmian. Wnieśli o uchylenie decyzji lub o jej zmianę i wydanie ostatecznej decyzji po zakończeniu postępowania w sprawach o uzgodnienie księgi wieczystej oraz unieważnienie aktu notarialnego. Wojewoda [....] decyzją z dnia 29 kwietnia 2009 r. (znak:....), na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu części działki ewid. nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] w granicach działki nr [....] obr. [....] na rzecz A.L. , B.L. , D.K. , J.L. , M.L. , T.L. , J.L. , E.M. , R.L. , C.S. i M.B. W uzasadnieniu organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia organu I instancji. Wskazał, że ponowne orzekanie w tej samej sprawie zakończonej już uprzednio decyzją ostateczną, byłoby orzekaniem w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną i podlegałoby stwierdzeniu nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 3 kpa, gdyż stanowiłoby naruszenie zasady określonej w art. 16 § 1 kpa. Organ odwoławczy podniósł, że postępowanie sądowe toczące się przed sądem okręgowym o unieważnienie aktu założycielskiego spółki z o.o. z dnia [....] 1994 r. i aktu przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości z dnia [....] 1997 r. zostało zawieszone do czasu zakończenia niniejszego postępowania. Zatem stan faktyczny sprawy pozostaje w chwili obecnej bez zmian w stosunku do 2002 r. Dopiero ewentualne unieważnienie aktu przeniesienia własności spowoduje, że stan faktyczny sprawy ulegnie zmianie, co otworzy możliwość ponownego merytorycznego rozstrzygania w sprawie. Natomiast ustosunkowując się do odwołania złożonego przez [....] Hodowlę [....] HBP Spółka z o.o. organ II instancji wskazał, że kwestia określenia zakresu ewentualnych roszczeń odszkodowawczych na rzecz byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, za jej zbycie z pominięciem prawa pierwszeństwa tych osób, nie może być rozstrzygana w przedmiotowym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prowadzonym w oparciu o art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy ww. ustawy nie przewidują prowadzenia takiego postępowania przez organy administracyjne. Mogłoby to natomiast stanowić przedmiot stosownego postępowania przed sądem powszechnym. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania odwoławczego zmarł jeden z wnioskodawców tj. K.L. W związku z ustaleniem, że spadek po nim nabyły C.S. i M.B. należało uchylić prawidłowe co do istoty orzeczenie organu I instancji i orzec w sposób uwzględniający tę okoliczność, to znaczy skierować rozstrzygniecie do następców prawnych K.L. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [....] Hodowli [....] HBP Spółka z o.o. w K. podnosząc te same argumenty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wojewoda [....] w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Skarga jest nieuzasadniona. Jak wynika z prawidłowo ustalonego przez Wojewodę [....] stanu faktycznego, sprawa zwrotu działki [....] na rzecz byłych właścicieli została zakończona decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 9 września 2002 o odmowie jej zwrotu, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [....] z dnia 12 listopada 2002 r. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 10 lipca 2006 r., sygn. II SA/Kr 3320/02. Prawidłowo zatem organ uznał, że skoro przedmiotem obecnego postępowania jest sprawa zwrotu części działki [....] obr [....] jedn. ewid. [....] w granicach działek nr [....],[....],[....],[....], powstałych z podziału działki [....], to ponowne orzekanie w tej samej sprawie zakończonej już uprzednio decyzją ostateczną, byłoby orzekaniem w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną i podlegałoby stwierdzeniu nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 3 kpa, gdyż stanowiłoby naruszenie zasady określonej w art. 16 § 1 kpa. Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut skargi, że organ administracyjny winien określić zakres wynikających ze stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczeń odszkodowawczych wnioskodawców do Skarbu Państwa w miejsce roszczenia o zwrot nieruchomości. Stan prawny obowiązujący w dniu wydania ostatecznej decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości (12 listopada 2002r), dotyczący zakresu kompetencji organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie świadczeń odszkodowawczych związanych z wywłaszczeniem nieruchomości, nie uległ zmianie. Dlatego też przedmiotowa sprawa jest tożsamą ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną z dnia 12 listopada 2002r , bowiem występują w niej te same podmioty, dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego - w niezmienionym stanie faktycznym. Skarżący uważa, że istnieje kompetencja organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie określenia roszczeń odszkodowawczych byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości wobec Skarbu Państwa za jej sprzedanie z pominięciem prawa pierwszeństwa byłego właściciela. Jest to pogląd całkowicie błędny. Według stanowiska zawartego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. IV CSK 81/07, do którego odwołuje się skarżący, jeśli wywłaszczona nieruchomość została sprzedana z pominięciem prawa pierwszeństwa byłego właściciela przed dniem wejścia w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to umowa jej sprzedaży jest ważna i nie można domagać się jej zwrotu. Były właściciel może natomiast żądać odszkodowania za szkody, które zostały mu wyrządzone na skutek naruszenia jego praw. Z powyższego nie wynika jednakże, aby odszkodowania można było dochodzić na drodze postępowania administracyjnego. Roszczenie o odszkodowanie jest niewątpliwie sprawą cywilną. Co do zasady orzekanie w sprawach cywilnych należy do kompetencji sądów powszechnych. Konsekwencją domniemania ustanowionego art. 177 Konstytucji jest to, że domniemanie właściwości sądu powszechnego będzie wyłączone tylko wtedy, gdy konkretny przepis ustawy ustanowi kompetencję organu administracji do załatwienia danej sprawy cywilnej. Już w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. SK 12/99 (OTK 2000 nr 5, poz. 143) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że : "Art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Trybunał stwierdził również, że w systemie prawa polskiego określenie skutków niewykonania bądź nienależytego wykonania zobowiązania stanowi domenę prawa cywilnego. Źródłem zobowiązania może być akt administracyjny. Niewykonanie czy też nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania wywołuje skutki wskazane w Kodeksie cywilnym. Pogląd ten został podtrzymany przez Sąd Najwyższy w wydanym, na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), postanowieniu z dnia 8 marca 2001 r., III KKO 5/00, OSNP 2002/5/128, w którym uznał, że do rozpoznania sprawy o odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 tej ustawy (" Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości"), właściwy jest sąd powszechny. W postanowieniu z dnia 10 lipca 2002 r. (III KKO 7/02 OSNP 2003/19/476) Sąd Najwyższy stwierdził, że "o odszkodowaniu należnym z tytułu wywłaszczenia lub zajęcia nieruchomości na podstawie wydanego uprzednio zezwolenia orzeka właściwy miejscowo organ administracji publicznej, co oznacza, że jakkolwiek w danym wypadku chodzi niewątpliwie o zaspokojenie roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, to jednak z mocy wyraźnego przepisu ustawy orzekanie o tych roszczeniach zostało przekazane do właściwości organów administracji publicznej (art. 2 § 3 KPC w związku z: art. 15 oraz art. 23 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z 1958 r.; art. 51, art. 56 ust. 1 pkt 4 i art. 80 ust. 2 ustawy z 1985 r. oraz ustawy z 1985/89 r., a także art. 48 oraz art. 53 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1985/91 r.; art. 112 ust. 4 oraz art. 124 i art. 128 ust. 4 ustawy z 1997 r.)". W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), kompetencję starosty do orzekania o odszkodowaniu przewidziano w przepisie art.129, art.140 i 142. Organ administracji może orzekać o odszkodowaniu w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oraz w odrębnej decyzji w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126, na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości oraz gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Nadto, orzekając zwrot wywłaszczonej nieruchomości orzeka o zwrocie Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego ustalonego w decyzji odszkodowania. Stosownie zaś do treści art.142 ustawy starosta uprawniony jest wyłącznie do orzekania o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, o zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu. Z powyższego wynika, że nie ma on kompetencji do orzekania w innych sprawach cywilnych związanych z wywłaszczeniem nieruchomości. Dlatego też, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.