II SA/Kr 1114/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E. K. i T. K. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących E. K. i T. K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z 21 sierpnia 2012 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...], odmówił T. K. udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego szklarni oznaczonej nr [...], wybudowanej przy ul. Z. w K., na działce nr [...] obr, [...] bez zgody właściwego organu administracji architektoniczna - budowlanej" oraz nakazał rozbiórkę budynku szklarni oznaczonej nr [...], wybudowanej przy ul. Z. w K., na działce nr [...] obr. [...] bez zgody właściwego organu administracji architektoniczna – budowlanej. W uzasadnieniu wskazano, iż niniejsze postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem T. K. z dnia 13 marca 2006 r., w którym zgłosił zrealizowanie obiektów budowlanych w gospodarstwie rolno - produkcyjnym bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...], w tym między innymi obiektu budowlanego oznaczonego nr [...], który jest użytkowany jako szklarnia. Na podstawie przeprowadzonych w dniu 21 czerwca 2006 r. oraz w dniu 9 grudnia 2008 r. czynności kontrolnych zostało ustalone, że na przedmiotowej posesji jest wybudowany parterowy, podpiwniczony budynek szklarni oznaczonej nr [...]. Ustalono, iż przedmiotowy budynek został wykonany w 1997 r. Obiekt posadowiony jest betonowych fundamentach. Ściany nośne obiektu wykonane w konstrukcji szkieletowej stalowej są wypełnione szkłem zwykłym. Dach wykonany w konstrukcji stalowej dwuspadowy, asymetryczny, kryty płytami z poliwęglanu. Budynek szklarni wyposażony jest w wewnętrzne instalacje: wody zimnej i co. W dniu 20 sierpnia 2008 r. inwestor przedłożył dokumentację techniczną zawierającą inwentaryzację architektoniczno - budowlaną powykonawczą budynków oznaczonych nr [...], [...] i [...] wraz z orzeczeniem technicznym oceniającym przydatność w/w obiektu budowlanego do ich użytkowania. Postanowieniem z dnia 26 października 2009 r., organ nałożył na T. K. obowiązek przedłożenia: inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej usytuowania przedmiotowego budynku szklarni oznaczonej nr [...] wraz z przyłączami, naniesionymi odległościami od innych obiektów budowlanych zlokalizowanych na przedmiotowej działce, od granic sąsiednich posesji i obiektów budowlanych sąsiednich posesji będących w stresie oddziaływania oraz oświadczenia inwestora o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy Prawo budowlane. W efekcie zatem nieprzedłożenia wymaganych dokumentów i nieuwzględnienia wniosku inwestora o zawieszenie postępowania organ odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego szklarni oznaczonej nr [...] oraz nakazał jej rozbiórkę. Odwołanie od tej decyzji złożył T. K., który nie negując okoliczności nie przedłożenia wymaganych dokumentów podniósł, iż w celu ich uzyskania potrzebował znacznie więcej czasu i w tym celu wnosił o zawieszenie postępowania. Wniósł o wyznaczenie mu dodatkowego terminu, wskazując, iż część wymaganych dokumentów już uzyskał. Decyzją nr [...] z 7 lipca 2015 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 kpa oraz art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2007 r., Nr 99, poz. 665) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., póz. 1409 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 kpa o nałożeniu na T. K. obowiązek rozbiórki parterowego, podpiwniczonego budynku szklarni o konstrukcji szkieletowej stalowej, o wymiarach 6,5 m x 9,5 m, wskazanego w zgłoszeniu do użytkowania jako nr [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. Z. w K., zrealizowanego bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po wpłynięciu wniosku inwestora o legalizację samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w trybie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, obowiązkiem organu I instancji było zbadanie czy wspomniany tryb legalizacji samowoli budowlanej ma zastosowanie w niniejszej sprawie. W ocenie organu odwoławczego, PINB prawidłowo uznał, iż legalizacja przedmiotowego budynku szklarni powinna mieć miejsce z zastosowaniem art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Bezspornie dotyczy ona samowolnie wykonanych robót polegających na budowie budynku szklarni. Na tego typu prace inwestorzy nie uzyskali bowiem zgody właściwego organu. Bezsporne jest również to, że postępowanie dotyczące tej samowoli budowlanej nie zostało wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 r. zaś roboty budowlane objęte postępowaniem zostały zakończone po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. Zgodnie z oświadczeniem inwestora złożonym w dniu 27 stycznia 2009 r., przedmiotowy budynek szklarni powstał w 1997 r. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, konsekwencją nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie jest nakaz przez właściwy organ nadzoru budowlanego rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Zasadą jest przeprowadzenie procesu legalizacji i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa, można orzec nakaz rozbiórki. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw właściciel obiektu budowlanego do wniosku o pozwolenie na użytkowanie jest obowiązany dołączyć inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i ekspertyzę techniczną, potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania oraz oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 1. W związku, z tym, że inwestor nie dołączył do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie wymaganych dokumentów, PINB postanowieniem z dnia 26 października 2009 r., znak: [...] nałożył na T. K. obowiązek przedłożenia: inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej usytuowania przedmiotowego budynku szklarni wraz z przyłączami, naniesionymi odległościami od innych obiektów budowlanych zlokalizowanych na przedmiotowej działce, od granic sąsiednich posesji i obiektów budowlanych sąsiednich posesji będących w strefie oddziaływania oraz oświadczenia Inwestora o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 u.p.b. Skoro inwestor do dnia wydania skarżonej decyzji nie przedłożył dokumentów wymaganych w celu uzyskania pozwolenia użytkowanie, to udzielenie przez organ I instancji pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego nie było możliwe. Konsekwencją nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie jest nakazanie przez właściwy organ nadzoru budowlanego rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Jednakże zaskarżona decyzja wydana w oparciu o przepis art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw jest w ustalonym stanie sprawy nieprawidłowa - procedura legalizacyjna określona w art. 3 tej ustawy może się zakończyć dwoma alternatywnymi rozstrzygnięciami. W wypadku spełnienia przez inwestora określonych przez ustawodawcę w powołanym przepisie wymagań organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Natomiast w przypadku braku spełnienia wskazanych wymagań właściwy organ powinien nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Zdaniem WINB przepis art. 3 nie przewiduje wydania decyzji, której wyrzeczeniem będzie odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie z równoczesną rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części. Powyższe nie stanowi jednak przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Powinnością organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej w jej całokształcie i wydanie rozstrzygnięcia, zaś uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia stanowi wyjątek i może nastąpić jedynie w sytuacjach wskazanych przez art. 138 § 2 kpa. Celem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji. Zdaniem WINB w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw do uznania, by istniał "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Dlatego organ odwoławczy uchylił skarżoną decyzję w całości i orzekł na nowo, ze względu na konieczność doprecyzowania wykonania obowiązku nałożonego skarżoną decyzją. Powyższe nie narusza art. 139 kpa, gdyż nie powoduje pogorszenia sytuacji prawnej Wydanie niniejszej decyzji nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów podano, iż w ocenie pomiędzy wydaniem postanowienia PINB z dnia 26 października 2009 r., znak: [...], a wydaniem skarżonej decyzji upłynął wystarczająco długi okres czasu, w którym Inwestor mógł podjąć działania mające na celu wywiązanie się z nałożonych na niego obowiązków. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli E. K. i T. K., zarzucając naruszenie: - art. 10 § 1 w zw. z art. 140 kpa poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w sprawie i brak umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, - art. 77 § 1 w zw. z art. 140 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, - art. 81 w zw. z art. 140 kpa poprzez uznanie za udowodnioną okoliczności faktycznej ustalonej w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji przy jednoczesnym brak zachodzenia okoliczności, o których mowa wart. 10 § 2 kpa. W uzasadnieniu skargi podano, iż organ II instancji co prawda ustalił krąg osób, które w przedmiotowym postępowaniu mogły występować w charakterze strony, ale na tym etapie poprzestał. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji inwestor – T. K. wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego postanowieniem, bowiem przedłożył do akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] dokumentację. Gdyby organ II instancji uczynił zadość art. 10 § 1 kpa, skarżący mieliby możliwość poinformowania o tym zdarzeniu bezpośrednio organ II instancji oraz przedłożyliby organowi II instancji stosowne dokumenty jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a wówczas treść wydanej decyzji byłaby bez wątpienia inna. Zamiast tego organ II instancji postąpił wbrew art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego i uznał za udowodnioną okoliczność faktyczną ustaloną w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji. Przy takiej postawie organu odwoławczego przyjąć należy, że dokumenty konieczne skarżący przedłożył do właściwego organu przed wydaniem decyzji organu II instancji, co umożliwiało ich uwzględnienie w rozstrzygnięciu. Przyj uwzględnieniu faktu, że rozpoznanie odwołania skarżących zajęło organowi II instancji 10 miesięcy, skarżący, którzy aktywnie w tym okresie podejmowali czynności do zadośćuczynienia obowiązkom nałożonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...], zostali niejako zaskoczeni i zakończeniem postępowania i wydaniem rozstrzygnięcia w tej dacie. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Okoliczności przytoczone na uzasadnienie zasadności skargi, nie miały bowiem żadnego wpływu na wynik sprawy. Podkreślić bowiem należy, że pomiędzy datą wydania postanowienia zobowiązującego inwestora do przedłożenia dokumentów koniecznych do legalizacji, a datą wydania decyzji upłynął okres ponad 5 lat, który należy ocenić za wystarczający do wykonania zobowiązania. Przyczyną uchylenia decyzji obydwu instancji jest bezpodstawne, a co najmniej zdecydowanie przedwczesne zastosowanie trybu przewidzianego w art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw oraz orzeczenie o nakazie rozbiórki w oparciu o niewłaściwy przepis prawa. Okoliczności sprawy wskazują bowiem, że w niniejszej sprawie organ winien był przeprowadzić postępowanie w trybie art. 48 prawa budowlanego, a o ewentualnej rozbiórce orzec na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Wskazane powyżej naruszenie prawa materialnego, związane jest z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1. Warunkiem zastosowania powyższego przepisu jest m.in. to, aby budowa obiektu budowlanego została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. W przedmiotowym wypadku organ przyjął, że budowa obiektu budowlanego, którego dotyczy niniejsze postępowanie, została zakończona w 1997 roku. Powyższe ustalenie jest jednak sprzeczne z praktycznie całym zebranym w tym zakresie w sprawie materiałem dowodowym. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że budowa ta została zakończona przed końcem 1994 roku. We wniosku z 2.03.2006 roku (k. 4 akt adm. org. I inst.) T. K. wskazał, że szklarnia oznaczona jako budynek nr [...] została zrealizowana do końca 1994 roku. W dokumencie inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej wskazano, że wg oświadczenia inwestora, przedmiotowy budynek został zrealizowany do końca 1994 roku (str. 5 inwentaryzacji). W oświadczeniu z 18.09.2006 roku (k. 38 akt adm. org. I inst.), pełnomocnicy T. K. podali, że faktyczny okres realizacji obiektów budowlanych na działce nr [...] przy ul. Z. w K. "zgodny jest z datami podanymi we wniosku złożonym przez inwestora do PINB ", czyli że budynek szklarni nr [...] został zrealizowany do końca 1994 roku. Również w protokole PINB-u z 9.12 2008 roku podano, że budowę tego obiektu rozpoczęto w 1992 roku, a zakończono w 1994 roku. Data zakończenia budowy szklarni jako rok 1997 pojawia się dopiero w oświadczeniu inwestora T. K. złożonym w dniu 27 stycznia 2009 r. Treść tego lakonicznego oświadczenia nie została jednak skonfrontowana z pozostałym materiałem dowodowym, szczególnie że wniosek z 2.03.2006 roku został złożony przez T. K., a nie jego pełnomocników i również on złożył oświadczenie do dokumentu inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej. W tym stanie rzeczy, materiał dowodowy dotychczas zebrany w sprawie, nie dawał organowi podstaw do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw. W ponownym postępowaniu organ jednoznacznie i w sposób niewątpliwy ustali datę zakończenia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego i w zależności od dokonanego ustalenia zastosuje właściwy tryb postępowania. W przypadku jeśli będą zachodzić podstawy do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw, organ oceni zgodność przedmiotowego obiektu z aktualnie obowiązującym planem miejscowym, a w przypadku jego braku, z planem miejscowym obowiązującym w chwili zakończenia inwestycji (art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 2007 r). Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w/w ustawy.