II SA/Kr 1115/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2007 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego z dnia [...] 2004 r. nr Kol. [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2004 r., znak:[...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 106 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 64 poz. 593) Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w A. przyznał E. S. zasiłek stały w kwocie 78, 32 zł. W uzasadnieniu tej decyzji Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w A. wskazał, że z poczynionych ustaleń w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji wynika, iż E. S. zamieszkuje wspólnie wraz z żoną, córką i synem. Prowadzi z nimi wspólne gospodarstwo domowe. Orzeczeniem z dnia [...] 2003 r., nr 989/2003 E. S. został zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Kierownik ustalił także, że kryterium dochodowe przewidziane ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 64 poz. 593) wynosi dla rodziny E. S.: 1264,00 zł (316,00 x 4 osoby). Organ I instancji podał, że na dochód faktyczny rodziny wnioskodawcy składają się: renta żony wraz z zasiłkiem rodzinnym i pielęgnacyjnym w wysokości 579,19 zł, stypendium córki w wysokości 210,00 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 161,55 zł, razem 950,74 zł. Na osobę przypada zatem kwota 237,68 zł Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy, wysokość zasiłku stałego stanowi różnicę między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie ustalonym zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt. 2 i 3, a posiadanym faktycznym dochodem na osobę w rodzinie. Skoro z w/w przepisu wynika, że zasiłek stały stanowi różnicę między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a faktycznym dochodem na osobę w rodzinie, to w tym przypadku wynosi on 78, 32 zł. miesięcznie Taki wynik bowiem otrzymuje się z różnicy ustawowego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie w wysokości 316,00 zł a kwotą faktycznego dochodu na osobę w rodzinie w wysokości 237,68 zł . Mając powyższe na uwadze organ I instancji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od tej decyzji wniósł E. S. Podniósł w nim, że przyznany zasiłek stały nie mieści się w żadnych granicach minimum socjalnego i jest, w jego ocenie, za niski. Sytuacja zaś w rodzinie jest bardzo trudna. Podniósł także, że córka w miesiącach lipcu, sierpniu i wrześniu 2004 r. nie będzie pobierała stypendium. Decyzją z dnia [...] 2004 r., znak: Kol.[...], podjętą w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że oceniana w postępowaniu odwoławczym decyzja organu I instancji nie jest prawidłowa i skutkuje uchyleniem. Zgodnie z treścią przepisu art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 z 2004 r. póz. 593 ze zm.) z dniem wejścia w życie ustawy tj. z dniem 1 maja 2004 r. wygasły decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. - o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. nr 64 póz. 414 z późn. zm.), z wyjątkami decyzji przyznających świadczenia na podstawie enumeratywnie wymienionych w przywołanym przepisie artykułów, wśród których nie został wymieniony zasiłek przyznany odwołującemu. Z uwagi na okoliczność, iż z dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy wygasła decyzja z dnia [...] 2004 r., znak: [...] przyznająca E. S. zasiłek stały wyrównawczy w wysokości 75,30 zł, organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie przyznania zasiłku stałego i przyznał ten zasiłek na nowo. Prowadząc jednak postępowanie wyjaśniające co do sytuacji dochodowej rodziny wnioskującego, w ocenie Kolegium, poczyniono błędne ustalenia. Odwołujący się podnosi, że jego córka, która studiuje nie będzie pobierała w okresie od lipca do września 2004 r. stypendium socjalnego na uczelni. Wobec tego prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji powinien tę okoliczność ustalić ponad wszelką wątpliwość i uwzględnić ją przy obliczaniu zasiłku. Wyjaśnić również należy jaka jest faktyczna wysokość pobieranego przez córkę wnioskującego stypendium. Wywiad środowiskowy nosi w tej kwestii znamiona poprawek, co nie powinno mieć miejsca. Kolegium wyjaśniło, że w myśl przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 z 2004 r. póz. 593 ze zm.), zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, iż E. S. jest osobą prowadzącą gospodarstwo domowe wraz z żoną i dwójką dzieci oraz, iż orzeczeniem Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w C. z dnia [...] 2003 r., nr [...] został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 grudnia 2004 r. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316.00 zł. Wysokość zasiłku ustala się zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy jako różnicę między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż E. S. i jego rodzina uzyskuje dochód na osobę w rodzinie w kwocie 237,68 zł. Na dochód rodziny składa się renta żony wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, dodatek mieszkaniowy, stypendium córki. Kolegium wskazało, iż w/w przepisy nie są oparte na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza, iż Kolegium nie ma możliwości przyznania zasiłku w kwocie większej niż to wynika z zasad wyżej przedstawionych. Wobec powyższego organ I instancji powinien jeszcze raz ustalić jaki jest faktyczny dochód rodziny zainteresowanego i uwzględnić go przy obliczeniu zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zatem decyzję pierwszoinstancyjną, a sprawę skierowało do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na powyższą decyzję wniósł E. S. Podniósł w niej, iż córka E. nie pobiera stypendium socjalnego od lipca do września na uczelni. Ponadto posiada niepełnosprawnego syna D., który z tej racji wymaga praktycznie stałej opieki i kontroli. Nie może pogodzić się z sytuacją, że on dostaje 76 zł, gdy tymczasem osoby piastujące funkcje szefów koncernów i innych instytucji otrzymują wielomilionowe bądź wielotysięczne odprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przeprowadzona bowiem przez Sąd kontrola pod względem zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, wykazała, że decyzja ta jest zgodna z przepisami prawa, jakie obowiązywały w dacie jej wydawania. Podkreślenia wymaga, że art. 138 § 2 k.p.a., w oparciu o który została wydana zaskarżona decyzja, stanowi wyjątek od merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Skoro tak, to niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca i może on mieć zastosowanie tylko w takich sytuacjach, w których rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Oceniając pod tym kątem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, iż sprawa wymagała ponownego rozpatrzenia w całości. W pierwszym rzędzie podnieść należy, że w myśl art. 8 ust. 3.ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się jednakże jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze. Istotnie w znajdującym się w aktach sprawy kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z dnia [...] 2004 r. widnieją ślady poprawek. Wpisana jest w nim innym kolorem długopisu niż pozostała część tekstu wysokość czynszu: 161,55 zł. W rubryce, w której wyliczono łączny dochód w rodzinie poprawiona jest natomiast wysokość stypendium. Wobec tego rzeczywiście wymagane było jednoznaczne ustalenie przez organ I instancji wysokości wchodzących w skład dochodu rodziny skarżącego zważywszy na to, że tego rodzaju poprawki w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego, stanowiącego podstawę do wydania decyzji w przedmiocie zasiłku stałego, budzą uzasadnione są wątpliwości, co do odzwierciedlenia w nim rzeczywistego stanu rzeczy. Dopiero zweryfikowanie tych okoliczności pozwoli organowi na dokonanie ustalenia faktycznego dochodu rodziny skarżącego, po to, by móc w sposób prawidłowy obliczyć i przyznać skarżącemu przy spełnieniu ustawowych przesłanek zasiłek stały. W takim stanie rzeczy, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie mógł inaczej postąpić, jak jedynie skorzystać z przyznanych mu kompetencji art. 138 § 2 k.p.a. do wydania decyzji kasacyjnej. Ustaleń istotnych dla sprawy nie mógł poczynić sam organ odwoławczy, gdyż przekraczają one zakres dopuszczalnego przepisami postępowania administracyjnego postępowania uzupełniającego (art. 136 k.p.a.), jakie organ odwoławczy może przeprowadzać. Ponadto organ dopuścił by się naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która to stanowi, że każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Pogwałcenie tej zasady godzi nie tylko w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela ale musi być ocenione za rażące naruszenie prawa, co oznaczałoby, że wydana decyzja w takiej sytuacji obarczona byłaby kwalifikowaną wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło zatem art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy. Wobec tego skarga musiała ulec oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w sentencji wyroku.