II SA/Kr 1115/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie NSA Jan Zimmermann WSA Piotr Głowacki(spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2007 r. sprawy ze skargi J.L. na decyzję Wojewody z dnia [....] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skargę oddala. Decyzją z dnia [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 142 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) Starosta G. odmówił J.L. zwrotu działki nr [...] o powierzchni [...] m2, powstałej z podziału działki nr [...], położonej w G. przy pl. [...], objętej księgą wieczystą [...] W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, iż J.L. do wniosku o zwrot przedmiotowej działki dołączyła postanowienia spadkowe, w świetle których jest spadkobierczynią A.S. , K.S. i E.S. Wskazano dalej, iż w myśl art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy. Ustalono następnie, że ostatecznie działka nr [...], należąca do A.S. , została na jej wniosek wywłaszczona decyzją Naczelnika Powiatu G. z dnia [...] 1974 roku, także w części położonej poza granicami terenu, objętego planem realizacyjnym budowie urządzeń towarzyszących szkole podstawowej. Działka objęta wnioskiem w całości leży poza terenem opracowania planu realizacyjnego. Wobec faktu, iż do wywłaszczenia doszło na wniosek A.S. nie ma w ocenie organu pierwszej instancji podstaw do jej zwrotu, chociaż w dacie wywłaszczenia nieruchomość nie była potrzebna pod realizację inwestycji. We wniesionym w terminie odwołaniu J.L. zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną interpretację pojęcia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a nadto sprzeczność ustaleń faktycznych z materiałem dowodowym, w konkluzji domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o zwrocie nieruchomości, względnie- uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wskazała, iż decyzja o wywłaszczeniu wskazywała wyraźnie, iż celem wywłaszczenia jest budowa urządzeń towarzyszących szkole podstawowej, zaś w zaskarżonej decyzji pominięto, iż A.S. działa pod wpływem przymusu, nadto wniosek o zwrot obejmował obszar o większej powierzchni niż ten, jaki pierwotnie chciano pozostawić A S. Wojewoda decyzją z dnia [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. oraz art. 9a, art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, po czym poczynił własne ustalenia faktyczne, stwierdzając między innymi, iż wskutek pism i odwołania A.S. wywłaszczeniem objęto całość należącej do niej działki nr [...] z przeznaczeniem pod budowę urządzeń towarzyszących dla Szkoły [...] w G. , także w części nie objętej planem realizacyjnym. Uznał następnie, iż skoro plan realizacyjny nie obejmował całej nieruchomości, podstawą przejęcia pozostałej, zbędnej części był art. 5 ust. 3 i 5 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z żądaniem właścicielki. Wskazał, iż należy podzielić pogląd Starosty G. , iż działka objęta wnioskiem o zwrot już w dacie wywłaszczenia nie była potrzebna Skarbowi Państwa na realizację zamierzonej inwestycji, co wyklucza możliwość zwrotu. Podnoszona kwestia różnicy powierzchni pozostaje – w ocenie organu odwoławczego- bez znaczenia dla sprawy, ponieważ wskazany cel wywłaszczenia został zrealizowany, a pozostała część działki podlegała przejęciu na wniosek właściciela. We wniesionej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze J.L. zarzuciła błędną wykładnię art. 136 ust. 1- 4 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz sprzeczność ustaleń faktycznych z treścią dokumentów, a także pominięcie i niezastosowanie art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca na tej podstawie domagała się zmiany zaskarżonej decyzji i orzeczenia o zwrocie nieruchomości, ewentualnie- uchylenia decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, iż decyzja wywłaszczająca nie zawierała żadnego rozróżnienia czy podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...], a odnośnie całości nieruchomości wskazywała ten sam cel wywłaszczenia. Powołała się na brzmienie przepisów art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując, iż odpowiednio stosuje się je do nieruchomości nabytych w drodze umowy, w myśl art. 113 tej ustawy. Zdaniem J.L. cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż istniejące na działce [...] obiekty nie są urządzeniami towarzyszącymi szkoły [...]. Skarżąca podniosła również, że domaga się zwrotu działki o powierzchni [...] m2, a więc większej, niż pierwotnie chciano pozostawić jej prawnej poprzedniczce, zatem żąda zwrotu części ([...]m2) terenu objętego planem realizacyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nie uwzględnienia skargi, sąd ją oddala w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób czyniący zadość dyspozycjom art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gromadząc i oceniając wszechstronnie dowody, pozwalające na poczynienie wszystkich istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych. Ponieważ ocena zgromadzonego materiału dowodowego dokonana została zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, zasługuje na uznanie za mieszczącą się w granicach swobodnej oceny i Sąd nie znalazł podstaw, aby ją kwestionować. Kontrolowane postępowanie administracyjne czyni również zadość innym wymogom proceduralnym, a w szczególności zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu, o jakiej mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Organy administracji publicznej uczyniły jej zadość, zapewniając skarżącej możliwość zajęcia stanowiska na każdym etapie postępowania, a także doręczając jej decyzje zapadłe w obu instancjach. Ponieważ postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadnymi uchybieniami, co musi skutkować uznaniem poczynionych ustaleń faktycznych za trafne, możliwe jest również odniesienie się do merytorycznego aspektu niniejszej sprawy i dokonanie jej oceny przez pryzmat uregulowań prawa materialnego. Także w tym zakresie zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie zawierają wad, które dawałyby podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Oceniając prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, wypada dla porządku przypomnieć, iż stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Pojęcie zbędności nieruchomości ma ściśle określone, węższe od potocznego znaczenie, a przesłanki konieczne do uznania, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wymienione są w art. 137 ustawy. Nieruchomość- w myśl tego przepisu- może zostać uznana za zbędną jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z wyraźnego brzmienia przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż przesłanka zwrotu, jaką jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, zaistniała dopiero po dacie wywłaszczenia- przepis stanowi bowiem, iż zwrotowi podlega nieruchomość, która "stała się zbędna", a zatem zbędna nie była w chwili wywłaszczenia. Dyspozycją tej regulacji nie mogą być objęte przypadki, w których część nieruchomości już w chwili wywłaszczenia nie była przydatna na cel, określony w decyzji. Skarżąca zarzuca co prawda, iż sporna działka została zbyta przez jej poprzedniczkę prawną w drodze umowy, z czego wywodzi naruszenie art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazać jednak należy, iż przepis ten dotyczy nabywania w drodze umowy nie wywłaszczonej części nieruchomości w chwili obecnej- pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami właścicielowi służy roszczenie o wykup części nieruchomości, która po wywłaszczeniu pozostałej części nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Natomiast w chwili wywłaszczenia spornej działki podobną sytuację regulował przepis art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Pod jej rządami właściciel, dla którego pozostała część nieruchomości byłaby po wywłaszczeniu nieprzydatna, mógł żądać, aby wywłaszczeniem objęto całość nieruchomości. Ponieważ z akt postępowania wywłaszczeniowego wynika, że prowadzone były negocjacje w sprawie umownego nabycia spornej działki, nie doszło jednak do sfinalizowania sprzedaży, zarzuty skarżącej powiązane z pozbawieniem własności w drodze umowy są bezpodstawne. Co prawda, decyzja Naczelnika Powiatu G. z dnia [...] 1974 roku, znak [...]nie zawiera ani w podstawie prawnej, ani w uzasadnieniu odwołania do przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednakże materiał dowodowy daje podstawę do stwierdzenia, iż wywłaszczenie nieruchomości w części, w jakiej – nie objęta planem realizacyjnym- nie była przydatna na cel wywłaszczenia, odbyło się na żądanie ówczesnej właścicielki. Co prawda pominięcie powołanego wyżej przepisu stanowi wadę decyzji wywłaszczeniowej, jednakże Sąd miał na uwadze, iż postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej ma na celu odwrócenie skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej, nie zaś weryfikację jej prawidłowości. W związku z czym za dopuszczalne można uznać przyjęcie przez organ, iż przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił jej podstawę prawną w odniesieniu do spornej działki, choć organ orzekający o wywłaszczeniu nie umieścił go w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia. Zarzut, iż skarżąca wnioskiem o zwrot objęła obszar większy od powierzchni nie objętej planem realizacyjnym, a zatem także część działki, która nie była od początku nieprzydatna dla realizacji inwestycji, również nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Owe kwestionowane [...] m2 znajdowały się na terenie objętym planem realizacyjnym, zaś organy obu instancji poczyniły ustalenia, zgodnie z którymi zamierzona inwestycja została zrealizowana między innymi na tej części działki. W odniesieniu do niej uznać zatem należy, iż nie zostały zrealizowane przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, przewidziane w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie podzielając zarzutów skargi, a także nie stwierdziwszy z urzędu w niniejszej sprawie naruszenia prawa materialnego i procesowego, Sąd skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.