II SA/Kr 1115/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann / spr./ Sędziowie WSA Mariusz Kotulski Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Wojewody z dnia 12 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K. L. kwotę 457/ czterysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania II SA/Kr 1115/09 UZASADNIENIE W dniach 14 czerwca 2005 r. i 3 sierpnia 2007 r. M. i J.K. zam. w M. , ul. [...], kierowali wnioski o wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku na działce nr 1 w M. , przy ul [...]. W obu przypadkach postępowanie w sprawie kończyło się wydaniem decyzji kasacyjnej, a następnie wycofaniem wniosku i wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Trzeci wniosek M, J. K. skierowali w dniu 23 lipca 2008 r., a objął on rozbudowę budynku mieszkalnego, polegającą na dobudowie klatki schodowej, dobudowie garażu, nadbudowie z wykonaniem nowej więźby dachowej, przystosowaniu poddasza na cele mieszkalne oraz na budowie budynku gospodarczego, wolnostojącego i zbiornika na nieczystości sanitarne na działkach nr 1 i nr 2 w M. , przy ul [...]. Starosta C. decyzją z dnia [...] września 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla w/w obiektu. W uzasadnieniu napisano, że nowy projekt budowlany zawiera niezbędne elementy i został opracowany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Napisano także, że wypełniono sugestie organu II instancji wyrażone we wcześniejszych postępowaniach, w szczególności zapewniając pełen udział w sprawie – właścicielki sąsiedniego budynku – K.Ł. . Na rozprawie z jej udziałem projekt został przedstawiony. Pomimo tego, że K. Ł. nie zgadza się na dobudowanie garażu do jej budynku mieszkalnego usytuowanego w granicy nieruchomości, zatwierdzono taki projekt, kierując się § 12 ust. 4 kpt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., który dopuszcza sytuowanie ściany budynku bez otworów bezpośrednio przy granicy, jeżeli na sąsiedniej działce, bezpośrednio przy granicy, istnieje również budynek pozbawiony otworów okiennych lub drzwiowych. W odwołaniu od powyższej decyzji K.Ł. napisała, że planuje ocieplenie swojego domu i nie zgadza się na dobudowanie garażu do swojego budynku. Uważa ona, że dopuszczenie takiego usytuowania budynku, o jakim mówi cyt, rozporządzenie, powinno być uzgodnione z osobami zainteresowanymi. Starosta - wezwany przez organ II instancji do uzupełnienia postępowania dowodowego - postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nałożył na wnioskodawców obowiązek uzupełnienia dokumentacji w zakresie: 1) zmiany decyzji o warunkach zabudowy działki w punkcie dotyczącym zapisu: "wysokość głównej kalenicy nie przekroczy wysokości 3 kondygnacji z dachem, 2) doprowadzenia do uzupełnienia projektu budowlanego m. in. o inwentaryzację zewnętrznej ściany granicznej budynku sąsiada, dachu i kominów, o analizę rysunkową i ocenę wpływu nowej zabudowy na przewodów kominowych w budynku sąsiada i o ekspertyzę techniczną budynku sąsiedniego 3) doprowadzenia do usunięcia sprzeczności w projekcie budowlanym. M. J, K. w piśmie z dnia 9 kwietnia 2009 r. oświadczyli, że budynek został przeprojektowany i dostosowany do wysokości 3 kondygnacji, a projekt budowlany został uzupełniony i poprawiony w zakresie wskazanym przez powyższe postanowienie. Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda napisał , że z akt sprawy wynika, że błędy i uchybienia organu l instancji zostały naprawione. Proponowana inwestycja polegająca na rozbudowie budynku mieszkalnego jest zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...] kwietnia 2006r. o warunkach zabudowy. W szczególności w projekcie zrezygnowano z 4-kondygnacji budynku a zamiast niej zaprojektowano antresolę dla niższej kondygnacji, co oznacza, że projektowany budynek posiada 3 kondygnacje, zgodnie z powołaną decyzją o warunkach zabudowy. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi i posiada wymagane opinie i uzgodnienia. Projekt zagospodarowania terenu nie narusza przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz, U. z 2002r. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.). W związku z zarzutami zawartymi w odwołaniu w wyjaśniono, że przepisy prawa budowlanego nie regulacji, aby na dobudowę budynku do budynku istniejącego, usytuowanego przy granicy, wymagana była zgoda właściciela budynku istniejącego. Sprawy te reguluje przepis § 12 ust. 4 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r, Nr 75, poz. 690, z późn. zm,). W zakresie wniesionego sprzeciwu na dobudowę w granicy budynku garażu który całkowicie uniemożliwi ocieplenie ściany budynku wyjaśniono, że skoro budynek istniejący usytuowany w granicy to ewentualne ocieplenie tego budynku znalazłoby się poza granicą, a więc na działce sąsiada co wymagałoby jego zgody na wykorzystanie tej części działki na budowę ocieplenia ściany, usytuowanej w granicy. Oznacza to, że bez zgody właściciela sąsiedniej nie można wykonać takiego ocieplenia budynku. W dniu 26 maja 2009 r. K.Ł. skierowała na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła ona naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. przez zlecenie organowi l instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w sytuacji budzącej wątpliwości co do obiektywizmu organu i przez zaniechania zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i uznanie twierdzeń ekspertyzy technicznej budynku za zupełne i udowodnione. Zarzucono też naruszenie art, 136 k.p.a. przez wykorzystanie go do zmiany ustaleń stanu faktycznego i materiału dowodowego, naruszenie art. 15 k.p.a. przez orzeczenie przez organ odwoławczy w oparciu o stan faktyczny i materiał dowodowy nie zweryfikowany przez organ I instancji, wreszcie naruszenie art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi napisano, że stosownie do art. 136 Kpa, uzupełniające postępowanie odwoławcze przeprowadza organ odwoławczy sam lub może zlecić jego przeprowadzenie organowi l instancji, który wydał decyzję. Zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 k.p.a. miło służyć, nie tylko uzupełnieniu materiału dowodowego, ale i wyeliminowaniu błędów oraz uchybień w postępowania toczącym się przed organem instancji. Nie można zgodzić się z wyżej przedstawioną argumentacją zawartą uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Uzupełniające postępowanie dowodowe jest delegowaniem czynności dowodowych i organ I instancji nie może naprawiać uchybień w drodze art. 136 Kpa, ponieważ wykracza by to poza zakres delegacji ustawowej. Skarżąca zauważa dalej , że ekspertyzę techniczną budynku sąsiedniego zlokalizowanego na dz. nr 3 i 4 sporządził współautor projektu budowlanego mgr inż. .K.M. .. Ekspertyza ta ma naniesione skreślenia w postaci poprzecznej linii koloru [...] z dopiskiem "anulowano". Jako datę przeprowadzonych oględzin stanowiących podstawę do sporządzenia ekspertyzy technicznej wskazano 04 marca 2003 r. W pkt [...] jako wnioski i zalecenia do wykonania rzeczoznawca budowlany wskazał, że cyt.: ,,[...] Należy wykonać: wykonanie izolacji pionowych i poziomych: termicznej spełniającej wymagania normy cieplnej i przeciwwilgociowej - przemurowanie kominów od poziomu płyty nad piętrem. [...] Po wykonaniu w/w zaleceń obiekt się do modernizacji i nie będzie stwarzał zagrożenia dla zdrowia, mienia użytkowników. [...]. Wszystkie elementy konstrukcyjne przeniosą w sposób bezpieczny wszelkie obciążenia własne oraz użytkowe przewidziane w docelowym przeznaczeniu obiektu ". Wnioski powołanej wyżej ekspertyzy budzą poważne wątpliwości, nie jest precyzyjnie wskazany obiekt budowlany, którego dotyczy ekspertyza, niejasne jest również do którego obiektu budowlanego kierowane są zalecenia do wykonania. Niewyjaśniona pozostała kwestia przekreślenia dopisku "anulowano". Należy zauważyć, brak precyzji w podawanych datach przez rzeczoznawcę budowlanego. Odniesienie się przez autora ekspertyzy do zamierzenia inwestycyjnego skłania do uznania ekspertyzy za opinię techniczną, czyli opracowanie analizujące stan projektowy z uwzględnieniem pewnych elementów stanu rzeczywistego, jakim jest stan techniczny budynku skarżącej Druga ekspertyza techniczna istniejącego budynku sąsiedniego precyzyjnie wskazuje na datę 24 marca 2009 r. A więc datę anulowania pierwszej ekspertyzy stanu technicznego. Powołana wyżej ekspertyza powołuje się na oględziny przeprowadzone w dniu 26 czerwca 2007 r. Tak więc pomiędzy sporządzeniem ekspertyzy stanu technicznego a datą przeprowadzenia oględzin minęło blisko 21 miesięcy. Skarżąca zaprzecza obecności tak swojej, jak i innych domowników w trakcie przeprowadzania oględzin. Znaczne wątpliwości budzi przy tym wykonanie ekspertyzy ściany budynku nr [...], mającej graniczyć z obiektem pp. K. przy pomocy "wizji lokalnej" ograniczonej do "oględzin i zgrubnych pomiarów" jedynie ściany zewnętrznej. Wniosek odnośnie takiego sposobu przeprowadzenia ekspertyzy wynika z faktu, iż rzeczoznawca dokonywał oględzin bez obecności użytkowników budynku nr [...] nie mógł zatem zostać wpuszczony do domu, by zbadać tak szczegóły konstrukcji jak i wewnętrzną stronę przedmiotowej ściany. Nie przebywa! też na terenie działki skarżącej. Okoliczność tę potwierdzają zdjęcia zamieszczone w ekspertyzie - "oględziny" zostały wykonane zza ogrodzenia oraz z dachu budynku inwestora. Skarżąca stwierdziła że organ odwoławczy, w toku rozpoznawania odwołania skarżącej, zlecił nie tylko uzupełnienie materiału dowodowego sprawy, lecz także zlecił zmianę ustaleń projektu w żądanym zakresie. Okoliczność ta powoduje, iż organ I instancji nie mógł wypowiedzieć się w przedmiocie nowych ustaleń projektu budowlanego. Zatem analiza materiału dowodowego sprawy, w tym ustaleń projektu, nie mogła zostać poddana kontroli instancyjnej, co stanowi naruszenie art. 15 Kpa. Zmieniony zaś ("uzupełniony") materiał dowodowy sprawy stanowi zbiór, nie popartych głębszą analizą, twierdzeń rzeczoznawcy, który jest jednocześnie współtwórcą projektu budowlanego a wiec osobą potencjalnie zainteresowaną w utrzymaniu w mocy decyzji budowlany jego autorstwa. Skarżąca podnosi również, że w ścianie granicznej budynku do którego ma być dobudowany budynek garaż znajdują się przewody kominowe, dlatego organy orzekające w sprawie winny były poddać analizie tę ścianę, choćby z uwagi na dyspozycję art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Organ administracji architektoniczne - budowlanej winien wyjaśnić, czy przy projektowaniu i wznoszeniu budynków przy granicy nieruchomości został uwzględniony interes właściciela nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Budynki w takiej zabudowie winny być projektowane w sposób minimalizujący niedogodności związane z budowa domów jednorodzinnych przy granicy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powtarzając poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następ[uje Podstawową kwestia jaką należy rozważyć przy analizie niniejszej sprawy jest prawidłowość zastosowania i zrealizowania przez organy obu instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego., odnoszących się do postępowania dowodowego. Przepisy tego kodeksu stanowią bowiem , że w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia faktycznego (art. 7) oraz są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1), Efekty tego postępowania powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3). Ponadto przepisy kodeksu ustalają zasadę według której organ II instancji nie prowadzi całego postępowania dowodowego od początku, ale - zgodnie z art. 136 k.p,a. może on prowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów materiałów w sprawie .Może też zlecić to dodatkowe postępowanie organowi, który wydał decyzję w I instancji( tzw pomoc prawna). W sytuacji, w której potrzebne jest przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, istnieje możliwość uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. , - Prawo o przed sadami administracyjnymi – Dz U. Nr 153, 1270 z późn. zm.) i analiza tych akt w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że zostały naruszone cyt. wyżej przepisy k.p.a. w stopniu mogącym w sposób istotny wpłynąć na wynik postępowania. Organ I instancji t j. Starosta nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego. W szczególności nie wyjaśnił on kwestii zgodności podejmowanej decyzji z wcześniejszą decyzja o warunkach zabudowy ani nie poddał stosownej analizie sprzeczności, jakie wystąpiły w przedłożonym projekcie budowlanym. Ponadto, skoro zaplanowana inwestycja ma się znajdować w granicy działki, nie było wystarczające powołanie się na przepis cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, dopuszczający taką możliwość, ale należało poddać analizie warunki w jakich ta dobudowa do obiektu sąsiedniego miałaby nastąpić, w szczególności wyjaśnić kwestie przebiegu przewodów kominowych w budynku sąsiednim. Wskazane błędy decyzji I instancji nie miałyby znaczenia, gdyby prawidłowa była decyzja występującego jako organ II instancji Wojewody . Wojewoda uznał zbyt pochopnie, że istotne braki postępowania dowodowego mogą zostać naprawione w postępowaniu II instancji i zastosował instytucję, o jakiej mowa w cyt. art. 136 k.p.a. Jak wspomniano, instytucja ta może dotyczyć tylko dodatkowego postępowania dowodowego, a tymczasem w analizowanej sprawie chodziło o .zupełnie zasadnicze jego elementy których nie można było uzupełnić w postępowaniu drugoinstancyjnym a nawet przy wykorzystaniu pomocy prawnej. W takim bowiem wypadku, jak tutaj występujący, nie tylko przeprowadzono nowe, a nie "dodatkowe" dowody, ale dokonano zupełnie nowych ustaleń istotnych dla sprawy dopiero w decyzji lI instancji. Zresztą skorzystanie przez Wojewodę z pomocy prawnej i zakres wniosku w tej kwestii , skierowanego do organu I instancji dowodzi, że sam Wojewoda uznał , że należy w sprawie dokonać nowych ustaleń. Tym samym strony zostały wobec tych elementów pozbawione prawa do wniesienia odwołania, a wiec naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz naruszono cyt. art. 136 k.p.a. W sumie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji naruszają art. 7, art. 77 § 1 art. 107 § 3 k.p.a., a decyzja drugiej instancji dodatkowo art. 15 i art. 136 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu decyzję tę uchylił na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.