II SA/Kr 1116/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Krystyna Daniel / spr. / WSA Aldona Gąsecka- Duda Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 maja 2014 r. znak: [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z 27.01.2014 r., na podstawie art. 50a oraz art. 52 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. - Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał inwestorowi A. B. rozbiórkę będącego w budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 12,10 x 7,50 i 7,50 x 3,90 m i 8,20 x 4,90 m ( powierzchni zabudowy) położonego na działkach ewid. nr [...] i [...] obr. [...] w miejscowości Z. - wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ podał, że postanowieniem nr [...] z 16.10.2013 r., na podstawie art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przy przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr ewid. [...] obr. [...] w rejonie ul. Ustup w Z. i nałożył na inwestora A. B. obowiązek przedłożenia wymaganych przepisem dokumentów. Skuteczne doręczenie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nastąpiło w dniu 21.10.2013 r. Przeprowadzone przez organ kontrole w dniach 23.10.2013 r., 21.11.2013 r. oraz 16.12.2013 r. potwierdziły niezastosowanie się inwestora do nakazu wstrzymania robót budowlanych. Podczas kontroli w dniu 21.11.2013 r. A. B. została poinformowana o konsekwencjach dalszego prowadzenia robót budowlanych pomimo ich wstrzymania. Organ wyjaśnił, że na działce nr ewid. [...] obr. [...] znajdował się budynek mieszkalny jednorodzinny, objęty ochroną konserwatorską w związku z jego umieszczeniem w gminnej ewidencji zabytków, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta Zakopane NR XLV/592/2013 z 26.09.2013 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Szymony - Ustup" - ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 7.10.2013 r. poz. 5865). Pismem z 29.07.2013 r. pani A. B. zgłosiła administracji architektoniczne - budowlanej zamiar wykonania robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę tj. remontu budynku mieszkalnego. Zakres robót obejmował między innymi docieplenie ścian zewnętrznych oraz wymianę zniszczonych elementów konstrukcyjnych ścian i był uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków w Z. - opina z 26.08.2013r, znak: [...]. A. B. nie legitymując się stosownym pozwoleniem na budowę dokonała rozbiórki będącego pod ochroną budynku mieszkalnego i rozpoczęła w miejscu rozbiórki, budowę nowego obiektu o charakterze mieszkalnym, lecz o innych parametrach. Do 16.12.2013r. wykonana została kondygnacja podziemna (piwnica o wysokości około 2,75 m) budynku tj. fundamenty, ściany zewnętrzne i wewnętrzne z pustaków betonowych zasypowych, płyta stropowa. Podczas czynności kontrolnych w dniach 21.11.2013 r. i 16.12.2013 r. ustalono, że powstający budynek znajduje się na dwóch działkach nr ewid. [...] obr. [...] i [...] obr. [...] będącej własnością pani A. B. a jego powierzchnia zabudowy to suma trzech prostokątów o wymiarach 12,10 x 7,50 i 7,50 x 3,90 m ( ustalona na kontroli w dniu 21,11,2013r.) i 8,20 x 4,90 m ( stwierdzona w dniu 16.12.2013r.). Zakres robót wykonanych przez A. B. był inny od wykazanego w zgłoszeniu z 29.07.2013r. i sprowadzał się do wyburzenia istniejącego budynku i rozpoczęciu budowy nowego obiektu. PINB w Z. zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako budynek mieszkalny jednorodzinny, biorąc pod uwagę definicję zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12.04. 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestycja wymaga pozwolenia na budowę. W dacie wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stan zaawansowania robót budowlanych na nieruchomości był odmienny od później zastałego, dlatego w początkowym stadium postępowania zakwalifikowano wykonywanie robót budowlanych jako rozbudowa i przebudowa budynku na działce nr ewid. [...] obr. [...] co później zostało skorygowane od obecnego zakresu. Zaistniały stan faktyczny upoważnił organ do prowadzenia dalszych czynności postępowania administracyjnego na treści art. 50a w związku z art. 48 ust.2 ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, że jeżeli wstrzymano prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 48 i 49b), kontynuowanie tych robót w jakimkolwiek zakresie niweczy możliwość ubiegania się o legalizację samowoli budowlanej. Konsekwencją kontynuacji robót jest rozbiórka obiektu (lub części obiektu) wykonanego w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 lub 49b ustawy. Odwołanie od decyzji złożyła A. B., domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 15.05.2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 50a ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ I instancji była weryfikacja zgodności z przepisami robót budowlanych prowadzonych na terenie działki nr [...] obr. [...] w Z. związanych z przebudową i rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego po uprzedniej częściowej rozbiórce w/w budynku. PINB w Z. wszczął postępowanie administracyjne w związku ze zgłoszeniem W. T. z 13.09.2013 r. W oparciu o dokonane ustalenia w trakcie kontroli na przedmiotowym terenie przeprowadzonej w dniu 15.10.2013 r., PINB w Z. wydał na podstawie art. 48 ust.2 i ust. 3 postanowienie z dnia 16.10.2013 r. nr [...] którym wstrzymano "prowadzenie robot budowlanych", ustalono wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie do 14.03.2014 r. Na podstawie przeprowadzanych kontroli w dniach 23.10.2013 r., 21.11.2013r. oraz 16.12.2013 r., a także przedkładanych do akt sprawy pism. W. ustalono, że inwestor prowadził roboty budowlane pomimo nałożonego postanowieniem z 16.10.2013 r. wstrzymania prowadzenia w/w robót budowlanych. Organ II instancji nadmienił, że postanowienie PINB z 16.10.2013 r. zostało odebrane przez inwestora w dniu 21.10.2013 r. Natomiast podczas kontroli w dniu 21.11.2013r. A. B. została pouczona o konsekwencjach prowadzenia robót budowlanych po ich wstrzymaniu, protokoły zostały przez nią podpisane. Organ II instancji podkreślił, że sankcja określona w art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego została wprowadzona do ustawy Prawo budowlane w celu ukrócenia praktyki nierespektowania postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych wydanych w trakcie podjętej procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej. Przepisy powyższego artykułu zobowiązują organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części zawsze, gdy zostanie stwierdzone kontynuowanie budowy pomimo wydania postanowienia o jej wstrzymaniu. To zaś oznacza, że jeśli właściwy w sprawie organ stwierdzi wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych, które nie maja charakteru niezbędnych robót zabezpieczających, nie ma innej możliwości działania niż nakazanie rozbiórki zgodnie przywołanym powyżej przepisem. A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., wskazując, że organ naruszył prawo strony do przeprowadzenie procesu legalizacyjnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalność administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do przepisów ustawy z 7. 07. 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. , nr 243, poz. 1623 ze zm.) roboty budowlane mogą być prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi (art. 28-30 Prawa budowlanego). Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę ( ustęp 1) natomiast, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia określonych w tym przepisie dokumentów w wyznaczonym terminie - niespełnienie wskazanych obowiązków skutkuje wydaniem przez organ nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do ust. 3 ab initio w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2 ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada się obowiązek przedstawienia w terminie dokumentów (wskazanych w dalszej części art. 48 ust. 3). Zgodnie z treścią art. 50 a pkt 1 cyt. ustawy Prawo budowlane właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem: o którym mowa w w art. 48 ust. 2 oraz art. 49 ust. 2 – nakazuje w drodze decyzji , rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Odnosząc powyższe do okoliczności kontrolowanej sprawy stwierdzić trzeba, że organ przeprowadził postępowanie zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca prowadziła na terenie działki nr [...] obr. [...] samowolne roboty budowlane polegające na rozbiórce i budowie budynku mieszkalnego wykonywane bez pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenia dokonane zostały prawidłowo w oparciu o materiał m. in. z kontroli przeprowadzonej w obecności inwestora przez PINB w Z. w dniu 15. 10. 2013 r. Protokół z kontroli z załączonymi zdjęciami zalega w przedłożonych sądowi aktach administracyjnych sprawy. W aktach administracyjnych sprawy zalega postanowienie organu I instancji z 16 .10. 2013 r., którym organ w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce nr [...] obr. [...] w Z., ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów wyszczególnionych w postanowieniu w terminie do 14 marca 2014 r. W świetle przedłożonego w aktach materiału dowodowego w tym protokołów kontroli przeprowadzonych na działce nr [...] w dniach: 23 października, 21 listopada i 16 grudnia 2013 r. wraz ze zdjęciami nie budzi również wątpliwości, ze inwestorka mimo postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nadal je kontynuowała. W niniejszej sprawie jest bezspornym, że PINB w Z. prawidłowo podjął procedurę legalizacji budynku wykonywanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...], procedura ta nie mogła być jednak kontynuowana w sytuacji gdy pomimo wstrzymania prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych stwierdzono ich kontynuowanie, przy czym roboty te nie miały charakteru robót niezbędnych, zabezpieczających. Stwierdzić trzeba, że organ przeprowadził postępowanie zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 48 ww. ustawy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż skarżąca wybudowała na ww działce, bez pozwolenia na budowę, budynek o powierzchni przedstawionej na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 17 grudnia 2013 r. Podkreślić należy, że likwidacja samowoli budowlanej, której w żaden sposób nie kwestionuje inwestor - może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Dostrzegając możliwość legalizacji popełnionej na działce nr [...] samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora określone obowiązki wymienione w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego tj. m.in. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Ponieważ jednak inwestor kontynuował roboty budowlane mimo wstrzymania ich postanowieniem organu I instancji z 16 października 2013r. organ zobowiązany był nakazać rozbiórkę przedmiotowego budynku. W związku z tym nie znajduje uzasadnienia i nie może być uwzględniony zarzut skargi iż organy orzekły nakaz rozbiórki w sytuacji gdy należało prowadzić postępowanie legalizacyjne. Nadto trzeba zauważyć, że w postanowieniu PINB w Z. z 16.10. 201 znajdowało się pouczenie zobowiązanego inwestora o skutkach niewykonania nałożonych obowiązków, prowadzących do wydania nakazu rozbiórki z przytoczeniem treści odpowiednich przepisów, a mimo to Skarżąca wykonywała roboty budowlane. Na koniec należy wskazać, że jakkolwiek proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, to inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku inwestor winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z 50 a ust. 1 w związku z art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych –pomimo ich wstrzymania, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz art. 49b ust 2 - nakazuje, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego w całości lub w części. Konkludując, kategoryczne brzmienie przepisów Prawa budowlanego normujących kwestie samowoli budowlanej (art. 48 ustawy) nie pozwala organom na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, a przedstawiona wyżej procedura stanowi jedyną prawną drogę legalizacji samowoli budowlanej. A zatem należy uznać, że organy obu instancji prawidłowo - w sytuacji niewykonania nałożonego obowiązku - nakazały rozbiórkę. Mając na względzie powyższe i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm) )orzekł jak w sentencji.