II SA/Kr 1117/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2006 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 marca 2002 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala II SA/Kr 1117/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]. 02. 2002 r., na podstawie art. 48 i 81 ust. l pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz. 414 z póżn. zm./ oraz art. 104 ustawy z dnia 14. 06. 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 98 z 2000 r. poz. 1071/, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał J. W. dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego tarasu wraz ze słupami, na których się wspiera - od strony południowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. 1 położonej przy ul. [...] w O.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, co następuje : na działce położonej przy ul. [...] w O.. wybudowany jest przez J. W. budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej, użytkowany w części piętra. Od strony południowej budynku J. W. przystąpił do budowy tarasu w poziomie wysokiego parteru. Została wykonana płyta żelbetowa o wymiarach 3.10 x 6,45 m w poziomie posadzki wysokiego parteru, wsparta na czterech słupach żelbetowych, ponadto ponad poziom wykonanej płyty tarasu zostały wyprowadzone pręty zbrojeniowe na ok. 1,00 m. Budowa budynku mieszkalnego prowadzona była w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...].08.1978 r. znak [...]. Decyzją Starosty Powiatowego z dnia [...].03.2001 r. inwestor uzyskał pozwolenie na częściowe użytkowanie obiektu. W uwzględnieniu wniosku J. W., decyzją z dnia 12.12.2001 r. znak [...] zmieniono decyzję z dnia [...].08.1978 r., znak [...] w części dotyczącej przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego o schody zewnętrzne i taras w poziomie I i II piętra. Decyzja z [...].12.2001 r. nie nabrała cech decyzji ostatecznej z uwagi na wniesienie odwołania przez M. G. W trakcie oględzin budynku przeprowadzonych w dniu [...].01.2002 r. ustalono, że do budowy opisanego wyżej tarasu wraz ze słupami, na których się wspiera, J. W. przystąpił w lipcu 2001 roku, po uprzedniej rozbiórce płyty balkonowej. Jest to okoliczność wskazana przez inwestora. Organ I instancji uznał, powołując się na treść przepisów art. 28, 29 i 30 ustawy prawo budowlane, że przedmiotowy taras został wykonany samowolnie, albowiem J. W. nie posiadał pozwolenia na jego budowę. Roboty budowlane można bowiem rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaniechanie uzyskania pozwolenia na budowę stosunku do przedmiotowego obiektu jest naruszeniem prawa i traktowane jest jak samowola budowlana. Z kolei przepis art. 3 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane, stanowi, że przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę i przebudowę obiektu budowlanego. Prace wykonane przez J. W. mieszczą się w zakresie powołanego art. 3 pkt. 6 i zostały uznane przez organ I instancji za rozbudowę obiektu budowlanego. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego organ był obowiązany wypełnić dyspozycję art. 48 ustawy prawo budowlane, który stanowi, że "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W odwołaniu od tej decyzji J. W. zarzucił, że nakazanie mu rozbiórki wykonanego tarasu jest niezasadne. Taras został wykonany zgodnie z projektem budowlanym, nadto na tę część przebudowy i rozbudowy posiadał akceptację sąsiadów. Wcześniejsze rozpoczęcie robót związane było z przedłużaniem się postępowania administracyjnego. Działał w dobrej wierze, oraz w przekonaniu, że nie wystąpią przeszkody formalno-prawne do czasu uprawomocnienia się decyzji pozwalającej na budowę, zaś sąsiedzi nie żądali wstrzymania robót budowlanych. Na obecnym etapie zaawansowania prac nakaz rozbiórki nie jest merytorycznie uzasadniony oraz stoi w sprzeczności z zasadą słuszności. Decyzja o pozwoleniu na budowę de facto uprawomocniła się, uwzględniając stanowisko M. G. wniesione do protokołu oględzin. Decyzją z dnia 22 marca 2002 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy prawo budowlane i art. 138 § 1 pkt 1 kpa [...] Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał: J. W. wystąpił w dniu 15.10.2001 r. do Starosty Powiatowego w O. z wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego /1/2/ bliźniaka na działce nr 1 przy ul. [...], w części dotyczącej przebudowy i rozbudowy o schody zewnętrzne oraz tarasy na poziomie I i II piętra. Starosta Powiatu w O. decyzja z dnia [...].12.2001 r. nr [...] zmienił decyzję z [...].08.1978 r. znak [...] udzielająca J. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 przy ul. [...] w O., w części dotyczącej przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego o schody zewnętrzne i tarasy na poziomie I i II pietra. Od tej decyzji wniosła odwołanie M. G. uzasadniając je tym, iż decyzja wydana została w oparciu o projekt, który narusza jej interesy oraz nie odzwierciedla istniejącego stanu. W dniu [...].02.2002 r. Wojewoda [...] wydał decyzję znak [...] uchylającą zaskarżoną przez M. G. decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego J. W., z uwagi na fakt, iż stało się ono bezprzedmiotowe. Co do ustaleń dotyczących stanu budynku, oraz zakresu i terminu wykonanych przez J. W. prac, to są one identyczne z ustaleniami dokonanymi w tym zakresie przez Organ I instancji. W konsekwencji organ II instancji uznał, że skoro J. W. rozpoczął budowę w lipcu 2001 r., to nie ulega wątpliwości, że taras został wykonany samowolnie. Zaniechanie uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu jest w świetle przepisów art. 28, 29 i 30 ustawy prawo budowlane naruszeniem prawa i traktowane jest jako samowola budowlana, czego konsekwencją jest zastosowanie przez właściwy organ przepisu art. 48 ustawy prawo budowlane, nakazującego rozbiórkę obiektu lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Organ II instancji nie uznał za zasadne argumentów przytoczonych przez odwołującego się. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżący J. W. wniósł o jej uchylenie, o uchylenie decyzji organu I instancji, oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że utrzymanie przez organ II instancji nakazania rozbiórki wykonanych robót sporzy budowie tarasów jest sprzeczne z zasadą słuszności i aktualnym trendem do bardziej wnikliwych rozstrzygnięć w tym względzie. Faktycznie bowiem otrzymał pozwolenie na budowę tarasów, a jego uchybienie polegało jedynie na podjęciu robót przed jej uprawomocnieniem się. Sprzeciw sąsiadki nie zawierał zarzutów merytorycznych, nadto nie nastąpił w trakcie robót, kiedy to można było ewentualnie powstrzymać się od ich kontynuacji. Wybudowanie tarasów nie stoi w sprzeczności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, ani z przepisami budowlanymi, brak więc podstaw do wstrzymania robót i nakazania rozbiórki już wykonanych elementów. Stanowisko sąsiadki stoi w sprzeczności z projektem uwzględniającym wszelkie warianty w odniesieniu do sąsiedniego budynku. Decyzje nakazujące rozbiórkę traktują sprawę formalistycznie, bez uwzględnienia nowelizacji ustawy prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi - art. 134 ustawy ppsa. Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, bierze za punkt odniesienia stan prawny obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego- art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, które toczyło się przed organami I i II instancji, stan faktyczny sprawy nie jest sporny i nie budzi wątpliwości. Organy dokonały prawidłowych ustaleń, z których jednoznacznie wynika, że inwestor J. W. wykonał, poczynając od lipca 2001 roku, na poziomie I kondygnacji budynku mieszkalnego położonego na działce nr 106 , położonej przy ul. [...] w O. żelbetową płytę tarasu o wymiarach 3,10 x 6,45 m, wspartą na czterech żelbetowych słupach. Płyta ta wraz ze słupami wykonana została w miejsce istniejącej uprzednio płyty balkonowej, która została rozebrana. Datę wykonania powyższych prac prawidłowo ustalono w oparciu o wyjaśnienia samego skarżącego złożone do protokołu oględzin, które odbyły się w dniu 22.01.2002 r., oraz w oparciu o stan zaawansowania prac, jaki stwierdzono podczas oględzin. J. W. oświadczył wówczas: "roboty budowlane rozpocząłem w lipcu ub. roku. Po uprzedniej rozbiórce płyty balkonowej wykonałem nowy taras". W świetle przeprowadzonego postępowania nie budzi wątpliwości fakt, że inwestor rozpoczął i prowadził roboty budowlane polegające na rozbudowie obiektu budowlanego - domu jednorodzinnego, nie posiadając ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku robót polegających na budowie tarasu oraz wspierających go żelbetowych słupów, tj. rozbudowie budynku była ona niezbędna do rozpoczęcia i kontynuowania prac. Prace przy budowie tarasu zostały wykonane niemal w całości, co wynika z treści protokołu oględzin, oraz dołączonej doń dokumentacji fotograficznej. Z wyjaśnień samego inwestora wynika, że ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiadał w dniu rozpoczęcia prac. Z pozostałych natomiast dowodów zebranych w toku postępowania przed organami I i II instancji wynika, że rozpoczynając prace przy budowie tarasu nie posiadał także decyzji nieostatecznej. Zarzut zawarty w skardze, iż skarżący posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę, tyle, że nieprawomocną jest niezgodny z przebiegiem postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek J. W., w sprawie zmiany decyzji z [...].08.1978 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 przy ul. [...] i z treścią decyzji Starosty Powiatowego w O. z dnia [...].12.2001 r. znak: [...]. Decyzja tą zmieniono w/w decyzję z dnia [...].08.1978 r. w części dotyczącej przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego o schody zewnętrzne oraz tarasy na poziomie I i II piętra. Z uzasadnienia tej decyzji, której kopia znajduje się w aktach postępowania administracyjnego wynika, że J. W. wystąpił z wnioskiem w sprawie zmiany decyzji z dnia [...].08.1978 r. dopiero w dniu 15 października 2001 r., a więc co najmniej trzy miesiące po rozpoczęciu prac przy budowie tarasu. Argumentacja powyższa, nawet, gdyby odpowiadała stanowi rzeczywistemu, nie miałaby żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi , ani też dla rozstrzygnięcia dokonanego przez organy I jak i II instancji. Jak bowiem stanowił przepis art. 28 ustawy prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30" . Uprawniony jest więc wniosek, że J. W. nie posiadał w chwili rozpoczęcia robót ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto, decyzja wydana w dniu [...].12.2001 r. zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną w 1978 r. nie stała się ostateczna, wobec wniesienia odwołania przez M. G. Od ogólnej zasady ustawy Prawo budowlane z 1994 r., jaką jest obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę na realizację wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonywania wszelkich robót budowlanych, ustawodawca przewidział wyjątki, o których mowa w przepisach art. 29 i 30 ustawy. Część obiektu zrealizowana przez skarżącego w postaci płyty tarasu oraz żelbetowych słupów, nie jest objęta żadnym z w/w przepisów przewidujących wyjątki od tej zasady. Konsekwencją ustalenia przez organ, iż doszło do samowoli budowlanej jest obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w oparciu o przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nakazanie w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części , będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia jest obligatoryjne i organ nadzoru budowlanego musiał zastosować przepis art. 48 Prawa budowlanego w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W przypadku natomiast istniejącego pozwolenia na budowę przepis art. 48 pr. bud. stanowi podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki części budynku dobudowanej poza zakresem istniejącego pozwolenia na budowę / tak Wyrok SN z dn. 6. 04. 2001 r. III RN 89/00, OSNP 2001/24/705/. Pozwolenie na budowę z 1978 r., w oparciu o które skarżący zrealizował inwestycję polegającą na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej nie obejmowało budowy tarasu wspartego na słupach żelbetowych. Mając tego świadomość, skarżący wystąpił o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Zanim jednak to uczynił, przystąpił do realizacji rozbudowy budynku o przewidziane w sporządzonym projekcie tarasy, nie posiadając ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadnie więc organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę wykonanego bez pozwolenia na budowę tarasu . Podstawową i wyłączną okolicznością przesądzającą obowiązek właściwego organu orzeczenia rozbiórki jest wzniesienie obiektu - w nin. przypadku jego części- pod rządami ustawy prawo budowlane z 7.07.1994 r. tj. po dniu 1.01.1995 r. i nieposiadanie przez inwestora wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę /tak m. in. Wyrok NSA w W-wie z dnia 20. 04. 2001 r. IV SA413/99/. Zarzuty skargi dotyczące braku sprzeczności wykonanych prac z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, oraz z przepisami budowlanymi, a także dotyczące momentu zakwestionowania wykonanych prac przez sąsiadów skarżącego nie mają dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenia, w świetle przytoczonych wyżej okoliczności i argumentów. Nie ma także znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy- subiektywne przekonanie skarżącego o sprzeczności zaskarżonej decyzji z zasadą słuszności, a także przekonanie o jedynie formalistycznym potraktowaniu postępowania skarżącego. Nie może odnieść pożądanego przez skarżącego skutku zarzut uczyniony z powodu zastosowania rygoru przewidzianego przepisem art. 48 pr. bud. ponieważ zarzut ten sprowadza się do zakwestionowania prawidłowego zastosowania prawa przez organy administracji. Stanowisko skarżącego prezentowane w toku postępowania przed organami I i II instancji, jakoby uprzednia zgoda sąsiadów na budowę tarasu, oraz wykonanie prac zgodnie z projektem miało spowodować brak podstaw do orzeczenia rozbiórki, nie jest uzasadnione żadnym przepisem prawa. Ani zgoda sąsiadów, ani stan zaawansowania wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę prac nie stwarzały podstaw do odstąpienia od orzeczenia przez organ nakazu rozbiórki. Ustawa Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji przewidywała jedynie dwa odstępstwa od kategorycznej normy zawartej w przepisie art.. 48 pr. bud.- z uwagi na upływ czasu - art. 49 pr. bud. , oraz w okresie przejściowym, po wejściu w życie ustawy- art. 103 ust. 2 pr. bud. Ustawa w jej brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej decyzji obligowała właściwy organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Nie były istotne ani stan zaawansowania robót, ani przyczyny rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia. Ostatecznie więc stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a więc brak podstaw do uwzględnienia skargi. Wobec powyższego w oparciu o przepis art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić.