II SA/Kr 1117/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie WSA: Ewa Rynczak AWSA: Janusz Kasprzycki Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego M. W. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2005 r. znak: [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589), po rozpatrzeniu wniosku: "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz P.B. i U.T. " [...] " Sp. z o.o. z siedzibą w B. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. : budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych /trzy budynki/ wraz z garażem podziemnym, ogrodzeniem i infrastrukturą techniczną na działkach nr 957, 695/8, 695/5 w rejonie ul. [...] w K. Opisanej decyzji towarzyszą dwa załączniki. Pierwszy, w formie tekstowej zatytułowany został "Warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno – architektonicznej". W dokumencie tym zapisano, że "planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania trenu na działkach sąsiednich, tj. na działkach nr 695/9". W tytule "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" wyznaczono i określono: - "nieprzekraczalną linię zabudowy wg załącznika nr 2 jako kontynuację linii zabudowy na działce 695/9 - zgodnie z § 4. ust. 4 rozporządzenia (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1588)", - "wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w wysokości: do 3 1 % - zgodnie z §5. ust. 2 rozporządzenia", - "udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu działki inwestowanej na poziomie co najmniej 25 %" ze wskazaniem, że "z analizy obszaru wyznaczonego wokół działki budowlanej , której dotyczy wniosek wynika że taki wskaźnik pozwala utrzymać charakterystyczne dla tego terenu nasycenie powierzchniami biologicznie czynnymi", - "szerokość elewacji frontowej w pierwszej linii zabudowy, od strony drogi dojazdowej po terenie działki 95 8/4 do 22 m - zgodnie z § 6. ust. 1 rozporządzenia" , - "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 13 m od poziomu terenu ( wysokość do kalenicy ), wysokość okapu elewacji frontowej na poziomie do 9 m od poziomu terenu - zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia". Dalej w tytule zawarto warunki dotyczące geometrii dachu, ilości kondygnacji /maksymalnie do 4, ostatnia całkowicie lub częściowo ukryta w dachu stromym/, wykończenia elewacji, dachu, ogrodzenia, urządzenia zieleni. W tytule "Warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu" zapisano między innymi, że "przedmiotowy teren znajduje się w otulinie parku krajobrazowego, gdzie obowiązuje zasada dobrej kontynuacji lub wzbogacenia istniejących walorów i charakteru lokalnego krajobrazu /zgodnie z opinią Dyrekcji [...] Parków Krajobrazowych znak [...] z dnia [...] 04/". W opisywanym dokumencie zamieszczono też warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Podano, ż "teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica [...] poprzez drogę serwisową, oraz wewnętrzną drogę dojazdową po terenie działek 959,958/4 na zasadzie służebności", oraz że "inwestor powinien zrealizować w granicach własnego terenu miejsca postojowe dla samochodów mieszkańców według przyjętego wskaźnika l stanowisko/1 mieszkanie (wynikające z opinii WGKiOS znak [...] z dnia [...] 2004)". Drugi załącznik ma charakter graficzny, stanowi nieopisaną co do rodzaju i pochodzenia kserokopię mapy, na której czarną linią ABCDEFG oznaczono linie rozgraniczające inwestycję i "nieprzekraczalną" linię zabudowy. W legendzie tego dokumentu zapisano, że zawiera on także granice obszaru analizowanego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w toku postępowania uzyskano uzgodnienia i opinie organów, w tym w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. A. P. wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Od powyższej decyzji złożył M. W. Podniósł naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marzec 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że wbrew ustaleniom organu I instancji na analizowanym obszarze działki sąsiednie zabudowane są budownictwem jednorodzinnym, a planowana inwestycja w postaci budownictwa wielorodzinnego odbiega zasadniczo od istniejącej funkcji budownictwa jednorodzinnego. Gabaryty przedmiotowej inwestycji rażąco odbiegają od gabarytów obiektów domów jednorodzinnych. Nowa inwestycja w zdecydowany sposób zaburza ład urbanistyczno-architektoniczny. Linia zabudowy zaproponowana przez wnioskodawcę w zasadniczy sposób odbiega od przyjętej linii zabudowy oraz wskaźnika intensywności zabudowy. Wskazał, że na obszarze przedmiotowej inwestycji znajduje się budownictwo jednorodzinne o charakterze willowym z dużym udziałem powierzchni biologicznie czynnej - 70%. Struktura tego budownictwa tworzy właściwy ład urbanistyczny dla tego obszaru. Ponadto obszar ten znajduje się na obszarze parku krajobrazowego. Odwołujący zarzucił też, iż obszar analizowany został wadliwie wyznaczony, bo nie spełnia wymagania dotyczących trzykrotności elewacji frontowej działki. Podniósł również, że zgromadzona dokumentacja (zdjęcia) nie obrazuje stanu faktycznego, jest nieprawdziwa, a wykonana z dalszej odległości, częściowo z końca ulicy, nie prezentuje faktycznej struktury budownictwa jednorodzinnego występującego na tym obszarze. Ponadto odwołujący wskazał, iż część inwestycji objętej decyzją "wchodzi" na działkę osoby fizycznej. Decyzją z dnia [...] 2005 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podało w uzasadnieniu, że decyzja organu I instancji jest zgodna z wymogami określonymi w art. 54 w zw. z art. 64 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 w/w ustawy. Spełniony jest również wymóg, z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegający na ustaleniu wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 w/w ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołującego organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca nie ograniczył badania dobrego sąsiedztwa tylko i wyłącznie do działek ewidencyjnych bezpośrednio sąsiadujących z zamierzeniem inwestycyjnym. Za działki sąsiednie rozumieć należy działki objęte analizą, która dokonywana jest w o oparciu o § 3 w/w rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Organ wskazał, że kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu zawarte zostały w analizie architektoniczno-urbanistycznej. Odnosząc się do kwestii zajęcia działki należącej do osoby fizycznej organ odwoławczy wskazał, że w rozumieniu art. 63 ust. 2 w/w ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, nie wywołuje skutków prawnych w zakresie ustalenia przebiegu granicy z działką sąsiednią, jak również nie zezwala inwestorowi na rozpoczęcie jakichkolwiek prac, a jedynie pozwala mu na ubieganie się o pozwolenie na budowę. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Skarżący powtórzył zarzuty odwołania wskazując, że organ odwoławczy do nich się nie odniósł. Dodał, że z powodu sąsiedztwa budownictwa wielomieszkaniowego wartość i użyteczność jego nieruchomość spadnie. Skarżący zarzucił również błędne rozwiązania w systemie dróg dojazdowych do planowanej inwestycji, brak uwzględnienia, iż teren objęty inwestycją znajduje się na terenie parku krajobrazowego oraz także w ścisłym oddziaływaniu lotnictwa cywilnego będącego w trakcie rozwoju (lotnisko). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /dalej – ustawą/ i rozporządzeniem wykonawczym z dnia 26 sierpnia 2003 r. /dalej – rozporządzeniem/ tryb podejmowania i wymagania dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, są skomplikowane i sformalizowane. Taki jednak ich charakter ma głębokie uzasadnienie: dokładna i systematyczna realizacja wszystkich tych wymagań ma zapobiegać powstawaniu substancji odbiegających od zastanego i istniejącego ładu przestrzennego. Zasadniczo bowiem decyzje o wprowadzeniu odmienności, o przebudowie istniejącego ładu architektoniczno - urbanistycznego, o określonym przeznaczeniu danego obszaru itp., podejmowane są w ramach planowania przestrzennego. To przede wszystkim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawnym mającym wymienione kwestie regulować. Przewidziana prawem możliwość ustalenia warunków dla określonej inwestycji w przypadku braku planu stanowi wyjątek od tak określonej reguły. Jest zaś rzeczą oczywistą, że zwłaszcza tam, gdzie chodzi o wyjątek, swoboda w stosowaniu prawa jest wykluczona. W tym kontekście zaskarżoną decyzję należy ocenić negatywnie. Zgodnie z art. 52 ust 2 pkt 1 w zw. z art. 54 pkt 3 i art. 64 ustawy decyzja o ustaleniu warunków winna określać linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawione na kopii mapy zasadniczej, ewentualnie na kopii mapy przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Stanowiąca zaś załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji mapa nie zawiera żadnych danych dotyczących jej pochodzenia, charakteru, złożenia w zasobie geodezyjnym, ani nawet skali. Wbrew też temu, co zapisano w jej legendzie, nie zawiera oznaczenia granic obszaru analizowanego. Zgodnie z § 9 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną sporządzoną także na kopii mapy o jakiej mowa wyżej, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Takiego, graficznego załącznika omawiana decyzja nie posiada. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się sporządzony na kopii mapy ewidencyjnej /bez skali/ dokument opisany jako "załącznik graficzny do analizy urbanistyczno – architektonicznej", któremu jednak nie nadano waloru załącznika do decyzji. Również i część tekstowa analizy, podpisana przez architekta A. P. i nieopatrzona żadną datą, nie została uczyniona wprost załącznikiem do decyzji, a jedynie w tytule załącznika tekstowego nr 1 do decyzji wskazano, że zawiera on, obok warunków, także "wyniki analizy". Lektura tegoż załącznika nie pozwala jednak na określenie związku ustalanych warunków z treścią analizy, a kwestii tych nie wyjaśnia również uzasadnienie decyzji zawierające tylko spis uzgodnień i opinii, oraz cytaty z przepisów. Ani w samej decyzji, ani w jej załącznikach, oprócz jedynego sformułowania dotyczącego powierzchni biologicznie czynnej /cytowanego powyżej/ nie odwołano się i nie cytowano konkretnych, odnoszących się do poszczególnych warunków, wyników analizy. Sama analiza w części tekstowej wymagała zaś omówienia, wyjaśnienia i uzupełnienia. Zamieszczony bowiem na dwóch stronach tekst nie stanowi wystarczającego , odpowiadającemu wymaganiom rozporządzenia, materiału. Jak wynika z graficznej części analizy obszar analizowany obejmuje kilkadziesiąt działek i kilkadziesiąt budynków. W analizie podano procentowo udziały powierzchni zabudowy dla 10 działek, choć przecież zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik powierzchni zabudowy wyznacza się co do zasady na podstawie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, a nie tylko kilku wybranych działek zabudowanych. Innej zaś metody wyznaczenia tego wskaźnika nie wskazano i nie uzasadniono. Podany zresztą w analizie "średni" wskaźnik 31 % nie stanowi średniej podanych 10 jednostkowych wskaźników. Podobnie rzecz ma się z szerokością elewacji frontowej. Dla tego warunku rozporządzenie w § 6 również przewiduje co do zasady średnią z całego obszaru analizowanego. W analizie podano szerokość elewacji dla dwóch obiektów położonych w różnych odległościach od projektowanej inwestycji, a w decyzji – bez żadnego uzasadnienia przyjęto średnią tych dwóch wielkości określając ją w dodatku , niezgodnie z brzmieniem przepisu, jako wielkość tylko maksymalną. Ani w analizie, ani w samej decyzji nie wyjaśniono, z jakich powodów wysokość budynku określono w nawiązaniu do wysokości dwóch obiektów: jednego znajdującego się na działce sąsiedniej /nr 695/9/ , ale i drugiego położonego na działce /nr 1048/ oddalonej i oddzielonej od terenu inwestycji inną, nieopisaną i niepoddaną analizie zabudową. Zawarta w decyzji deklaracja organu, że wysokość ustalono "zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia" , a więc w sposób wymagający szczególnie wnikliwego uzasadnienia /bo będący wyjątkiem od reguły/, nie znajduje pokrycia w treści analizy. Wątpliwości nie jest również pozbawiona kwestia linii zabudowy. W analizie zawarto co prawda opis sytuacji istniejącej w terenie, ale z opisu tego wysnuto wniosek co do nieprzekraczalnej, a nie – jak stanowi przepis § 4 rozporządzenia - co do obowiązującej linii zabudowy. Nie ulega zaś wątpliwości, że każde z tych pojęć ma inne znaczenie. Organ ustalił, że teren inwestycji położony jest w otulinie [...] Parku Krajobrazowego i w związku z tym w decyzji powołał się na uzyskaną w toku postępowania opinię Dyrektora tego Parku. Nie wyjaśnił jednak dlaczego opisane położenie ma i jakie w sprawie znaczenie. W skierowanym do Dyrektora Parku wniosku o "wyrażenie opinii" organ wskazał przepis art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie przepisów ustawy o ochronie przyrody m. in. parku krajobrazowego i jego otuliny. W przepisie tym nie został jednak sformułowany obowiązek zasięgania opinii Dyrektora Parku, ani też nie ustanowiono stosownych kompetencji dla Dyrektora. Wyraźnie natomiast wskazano, że nie tylko sam park, ale i jego otulina jest obszarem o szczególnym charakterze. Zarówno ten przepis, jak i przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie pozwalają na wyłączenie z obszarów, o jakich mowa w art. 53 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, otuliny parku krajobrazowego. W tej mierze Sąd rozpoznający sprawę niniejszą w pełni podziela stanowisko i argumenty wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie IV SA/Wa 1640/05 z dnia 24 listopada 2005 r. /LEX nr 196657/. W konsekwencji stwierdzić należy, że zasięgnięcie w sprawie niniejszej jedynie opinii Dyrektora Parku Krajobrazowego było niewystarczające. Obowiązkiem organu było uzyskanie w trybie art. 106 kpa uzgodnienia działającego w imieniu wojewody wojewódzkiego konserwatora przyrody. W błędzie więc pozostaje organ odwoławczy twierdząc ogólnikowo, że "uzyskano wszelkie wymagane uzgodnienia". Wydanie decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi wadę uzasadniającą wznowienie postępowania /art. 145 § 1 pkt 6 kpa/. Dostęp terenu do drogi publicznej jest jedną z podstawowych przesłanek umożliwiających wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy /art., 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/. Tej zasadniczej kwestii organy nie poświęciły należytej uwagi, zbywając ją arbitralnym i w ogóle nieuzasadnionym stwierdzeniem, że dostęp ten zapewniony jest "na zasadzie służebności". Przebieg służebności, podstawa ich ustanowienia i ich treść nie zostały jednak wskazane i opisane. W aktach postępowania administracyjnego znajdują się jedynie kserokopie aktów notarialnych z 2003 r. zawierających informacje o ustanowionych służebnościach, nie wiadomo jednak czy to one stanowiły podstawę stosownych ustaleń i dlaczego ewentualnie zostały uznane za dowód wystarczający. Traktując omawiany problem niezwykle pobieżnie organy co najmniej naruszyły przepisy art. art. 77 i 107 kpa Ostatecznie stwierdzić należy , że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzje są wadliwe. Wydano je z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt pkt 1a, 1b i 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obie decyzje zostały uchylone. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.