II SA/Kr 112/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. Sp.k. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 października 2024 r. znak: WI-I.7840.3.40.2023.PI w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – po wznowieniu postępowania oddala skargę. II SA/Kr 112/25 UZASADNIENIE Prezydent Miasta Krakowa decyzją 320/6740.2/2023 z 15 czerwca 2023 r., znak: AU-01-2.6740.2.985.2020.GGO, wydaną m.in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 2, uchylił decyzję własną nr 624/6740.2/2020 z 14 sierpnia 2020 r., znak: AU-01-2.6740.2.218.2020.BLE, i odmówił B. Sp. z o.o. Sp. k. w K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji "Przebudowa lokali usługowych na parterze budynku "A" w zespole zabudowy "[...]" na biura obejmująca fragment stropodachu, w którym zostaną wykonane cztery świetliki, wzmocnienie konstrukcji istniejącej w lokalu oraz słupa na poziomie garażu, zastąpienie bramy segmentowej na elewacji wschodniej przeszkleniem, przebudowa wnętrza lokalu wynikająca z nowej funkcji oraz przebudowa instalacji wewnętrznych: wentylacji, klimatyzacji, wodnokanalizacyjnych, grzewczej, elektrycznej i teletechnicznej" na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Wojewoda Małopolski decyzją z 29 października 2024 r., znak: WI-I.7840.3.40.2023.P, wydaną po rozpatrzeniu odwołania B. Sp. z o.o. Sp. k. w K., utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, który stwierdził, że: "[...] roboty budowlane ingerują w elementy konstrukcyjne budynku. Stwierdzić zatem należy, że dotyczą części nieruchomości wspólnej, którą stanowią grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali [...]. Inwestor przedłożył kopię protokołu z zebrania Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 22 stycznia 2014 r., na którym uchwalono m.in., że WM wyraża zgodę na dokonywanie przez zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu oraz udziela zarządowi pełnomocnictwa do zawarcia umów w zakresie czynności przewidzianych w art. 22 ust. 3 pkt 1,3,4,7,8 i 10 ustawy o własności lokali (Uchwała Nr 5) - a więc nie do udzielania zgody na przebudowę (o czym mowa w pkt 5, który nie został wymieniony w uchwale). Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że Inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem nie miał zgody wspólnoty wyrażonej w formie uchwały na przeprowadzenie planowanych robót budowlanych dotyczących przebudowy nieruchomości wspólnej - co zresztą sam potwierdza argumentując, że w jego ocenie zgoda wyrażona w oczekiwanej przez organ formie nie była wymagana do przeprowadzenia przedmiotowej inwestycji [...] oświadczenie złożone przez inwestora stanowiące dowód, na którego podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazało się fałszywe [...]. Wobec nie uzupełnienia wniosku o wskazane w ww. wezwaniu dokumenty, Inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane [...] a tym samym nie spełnił warunku wynikającego z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane". W ocenie organu odwoławczego przebudowa lokali usługowych na parterze budynku na biura jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, która wymagała uzyskania zgody wspólnoty w formie uchwały na prowadzenie robót budowlanych w części wspólnej. Inwestor powołał się na zgodę zarządcy nieruchomości wspólnej w zakresie nieruchomości wspólnej, podczas gdy tej zgody nie miał. Wystarczy, że jeden z trzech elementów, o których mowa w art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l. wystąpi, aby móc mówić o czynności przekraczającej zwykły zarząd. Nieruchomością wspólną są oprócz gruntu te części budynku, które stanowią współwłasność wszystkich osób będących właścicielami lokali w tej nieruchomości. Niewątpliwie ściany (fasada) oraz dach nieruchomości są częścią wspólną nieruchomości i wszelkie kwestie związane z ich przebudową wymagają zgody wspólnoty mieszkaniowej. Generalnie przez części wspólne budynku rozumieć należy np. ściany nośne, stropy, dach, piony wodne, kanalizacyjne czy wentylacyjne oraz wszelkie inne elementy służące wspólnemu użytkowi mieszkańców. Takie samo stanowisko zajęły sądy przy rozpoznawaniu skargi na wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę na podstawie art. 152 k.p.a.: - "[...] zgoda wspólnoty wymagana jest na każdą z wyżej wymienionych czynności z osobna, tj. przebudowę części wspólnej, ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w wyniku przebudowy oraz zmianę wysokości udziałów. Wobec tego w [...] sprawie [...] przebudowy ingerującej w części wspólnej nieruchomości (stropodach oraz słup stanowiący element konstrukcji budynku) należało przyjąć, że wymagana była w tym zakresie zgoda wspólnoty wyrażona w uchwale" (II SA/Kr 649/22); - "[...] stwierdzono, że projekt budowlany przebudowy lokalu zakłada realizację otworów w stropie (świetlików), a więc ingerencję w części wspólne, a zarazem ustalono, że spółka nie posiada zgody na takie działania udzielonej w drodze uchwały przez wspólnotę [...]" (II OSK 2840/22). Z prostego zestawienia materiału dowodowego z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pb w zw. z art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l. wynika, że inwestor, składając oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, choć nie posiadał wymaganej zgody wspólnoty mieszkaniowej (stosownej uchwały), to się na nią powoływał. W ocenie organu odwoławczego realizacja robót budowlanych w częściach wspólnych przedmiotowego obiektu bez zgody wspólnoty mieszkaniowej narusza i zagraża interesom poszczególnych właścicieli lokali i może negatywnie oddziaływać na prawa własności do nieruchomości, bowiem to przez uchwały wspólnoty mieszkaniowej reprezentującej właścicieli lokali, realizują oni konstytucyjnie chronione prawo własności. W świetle powyższego zakres robót należy traktować jako czynność przekraczającą zwykły zarząd, co wymagało uzyskania zgody wspólnoty w formie uchwały na prowadzenie robót budowlanych w części wspólnej zamiast zgody zarządcy nieruchomości wspólnej, czym legitymował się inwestor, składając w tym zakresie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jest to okoliczność oczywista niewymagająca potwierdzenia orzeczeniem sądu karnego. W toku postępowania wznowieniowego inwestor wyjaśnił, że jest właścicielem lokalu, którego dotyczy wniosek i że nie posiadał zgody wspólnoty w formie uchwały na prowadzenie robót budowlanych w części wspólnej, ponieważ – jego zdaniem – taka zgoda nie jest wymagana. Dla udowodnienia sfałszowania oświadczenia inwestora nie jest wymagane potwierdzenie przez sąd karny jego podrobienia. Skoro po wznowieniu postępowania inwestor nie legitymuje się zgodą wspólnoty, a jedynie argumentuje, że taka zgoda nie jest wymagana, to nie ma podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze na powyższą decyzję inwestor wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zwrot kosztów postępowania (w tym zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 22 ust. 1 oraz art. 22 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l. w zw. z art. 3 pkt 20 Pb przez błędną wykładnię "czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną", co doprowadziło do uznania, że wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych w częściach wspólnych stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, podczas gdy zakres robót budowlanych w części wspólnej nieruchomości jest tego rodzaju, że czynność wyrażenia zgody przez zarządcę wspólnoty mieszkaniowej jest jedynym wymaganym oświadczeniem do przeprowadzenia robót budowlanych; 2) art. 138 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 78 oraz art. 80 k.p.a. przez: a. nieuwzględnienie i nieustosunkowanie się do stanowiska i argumentacji skarżącej przemawiającej za uznaniem zaplanowanych prac za nieprzekraczające zakresu zwykłego zarządu nieruchomością wspólną i w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również niewzięcie pod uwagę słusznego interesu skarżącej w wykonaniu zamierzenia inwestycyjnego; b. wybiórcze uzasadnienie faktyczne i niepodanie przekonujących przyczyn, dla których zaplanowane prace uznano za czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną; 3) art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 64 Konstytucji RP; 4) art. 138 § 1 w zw. z art. 8 § 2 oraz art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 36a Pb przez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw i uchylenie pozwolenia na budowę, podczas gdy inwestor uzyskał już wcześniej pozwolenie na budowę czterech świetlików w stropodachu w części południowej (od czego odstąpił z uwagi na cechy funkcjonalne lokalu usługowego przeznaczonego pod zabudowę sklepu wielkopowierzchniowego), a wcześniej w zbieżnych postępowaniach wydawano już kilkukrotnie na terenie zespołu budowlanego podobne rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi podniosła w szczególności, że organy nie rozważyły zagadnienia czynności zwykłego zarządu, do dokonywania których uprawniony jest zarządca wspólnoty mieszkaniowej (art. 22 ust. 1 u.w.l.). Rozumowanie organów ("jeśli nieruchomość wspólna jest objęta jakimikolwiek robotami budowlanymi, to mamy do czynienia z czynnością przekraczającą zwykły zarząd") prowadzi do zaprzeczenia sensu istnienia instytucji: zarządcy, zarządu i bieżącego gospodarowania nieruchomością. Zdaniem skarżącej wykładnia zakresu czynności zwykłego zarządu nie może opierać się na automatyzmie, zaś w zakresie inwestycji budowlanych wymaga liberalnego podejścia z uwagi na ryzyko udaremnienia wielu inwestycji z powodu zwykłej obstrukcji niektórych członków wspólnoty. Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wprowadzało w błąd, skoro jest w nim mowa wyłącznie o prawie własności lokalu i porozumieniu z zarządcą nieruchomości wspólnej, natomiast nie ma mowy o żadnej uchwale. W sprawie chodzi o wewnętrzną przebudowę stanowiącego odrębną własność indywidualną lokalu – z handlowego na biurowy – a nie o nadbudowę/przebudowę nieruchomości wspólnej (wykonanie kolejnych świetlików w stropodachu, w którym są już świetliki, więc mamy do czynienia z kontynuacją funkcji i sposobu korzystania z nieruchomości wspólnej). Prace nie tylko nie mają żadnych skutków ekonomicznych dla wspólnoty teraz czy w przyszłości, ale wręcz stanowią wartość dodaną (bezkosztowe umocnienie słupa i zwiększenie bezpieczeństwa konstrukcji budynku). Zdaniem skarżącej art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l. nie ma zastosowania. W świetle tego przepisu jedynie określona, istotna ingerencja w część wspólną nieruchomości jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a tymczasem sporna inwestycja nie obejmuje przebudowy w rozumieniu Prawa budowlanego (wskutek prac doświetleniowych w stropodachu i prac wzmocnieniowych słupa nie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych budynku). Jedynymi działaniami w obrębie nieruchomości wspólnej są działania zabezpieczające, architektonicznie wyważone na rzecz rozbudowy lokalu, na które w przeszłości zgodził się organ administracji architektoniczno-budowlanej, bo pierwotne pozwolenie na budowę obejmowało wykonanie czterech świetlików w stropodachu w części południowej, jednakże ze względu na handlowy charakter działalności najemcy uzyskano zamienne pozwolenie na budowę z mniejszą liczbą świetlików. Skarżąca podkreśliła, że mieszkańcy nabywający lokale mieszkalne mieli świadomość liczby świetlików i planów prowadzenia działalności biurowej w lokalach na parterze. Wykonanie świetlików i wzmocnienia słupa w garażu nie zagraża interesom pozostałych współwłaścicieli – ich niewykonanie jest zaś dolegliwe w zasadzie tylko dla właściciela lokalu, który nie może czerpać pożytków z przeznaczenia lokalu do działalności biurowej wymagającej doświetlenia (kwestia bezpieczeństwa i higieny pracy). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw, toteż została oddalona, zaś zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej: "Pb"). Ilekroć w ustawie jest mowa o [...] prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Pb). Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć [...] oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 Pb). Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto [...] złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Pb). Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048, dalej: "u.w.l."), nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie (art. 22 ust. 1 u.w.l.). Do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej (art. 22 ust. 2 u.w.l.). Czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności: [...] udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego (art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l.). Spór w sprawie sprowadza się do tego, czy roboty budowlane polegające na przebudowie lokalu stanowiącego odrębną własność, ingerujące jednocześnie w części wspólne nieruchomości, wymagają uprzedniego uzyskania zgody wspólnoty wyrażonej w formie uchwały. Zdaniem Sądu odpowiedź na to pytanie jest twierdząca. "Czynności zwykłego zarządu" są powtarzalne, bieżące i rutynowe, a ich dokonanie jest niezbędne dla normalnego, niezakłóconego funkcjonowania nieruchomości. Czynnościami zwykłego zarządu będzie np. załatwianie wszelkich spraw związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia, takich jak remont czy konserwacja – również części wspólnych. Nie ma zatem racji skarżąca, że każda czynność dotycząca nieruchomości wspólnej wymaga zgody wspólnoty i tym samym nie ma czynności zwykłego zarządu związanych z częściami wspólnymi. Czym innym jest jednak remont czy konserwacja części wspólnych, a czym innym ich przebudowa. Skarżąca dowodzi, że zakres prac objętych projektem nie stanowi przebudowy, tymczasem znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany sporządzony na zlecenie skarżącej nosi nazwę "Przebudowa lokali usługowych ...", a nadto niewątpliwie obejmuje roboty budowlane "w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego". Gdyby było inaczej, decyzja o pozwoleniu na budowę nie byłaby wymagana. Natomiast "czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu" są dokonywane sporadycznie, niecodziennie, w razie zaistnienia takiej potrzeby, obejmują m.in. prace budowlane wiążące się ze zmianami w substancji nieruchomości bez uzasadnienia dotyczącego jej normalnego funkcjonowania, w szczególności przebudowę lub nadbudowę budynku czy zmianę przeznaczenia nieruchomości wspólnej. Ustawodawca wskazał najbardziej typowe czynności zarządzania nieruchomością wspólną, których podjęcie wymaga zgody członków wspólnoty, bo nie jest możliwe ani celowe enumeratywne wymienienie w ustawie wszystkich takich czynności. Skoro zatem katalog czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu jest przykładowy, otwarty, niewyczerpujący, nieenumeratywny ("w szczególności"), to także inne – niewymienione w art. 22 ust. 3 u.w.l. – czynności mogą wymagać zgody wspólnoty podjętej w formie uchwały. Nawet gdyby zatem przyjąć – z czym Sąd się nie zgadza, bo podziela wyżej przytoczoną argumentację organów odwołującą się do prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z 12 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 649/22 – że konstrukcja prawna art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l. przewiduje trzyetapowy proces inwestycyjny, na który składają się łącznie trzy elementy: 1) zgoda na nadbudowę lub rozbudowę nieruchomości wspólnej, 2) zgoda na rozporządzenie powstałą w ten sposób częścią nieruchomości wspólnej, 3) zgoda na zmianą wielkości udziałów - to katalog czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nadal pozostaje otwarty, obejmując niewymienioną tam przebudowę, czyli niekonieczną ingerencję w część wspólną nieruchomości, tj. stropodach i słup stanowiący element konstrukcji budynku. Skarżąca argumentuje, że ingerencja w części wspólne (stropodach) nie niesie za sobą żadnych konsekwencji i jest neutralna. Jednak członkowie wspólnoty, których lokale znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie stropodachu są innego zdania – wskazują, że jest to teren zielony na wysokości 1 piętra budynku, oddzielający tarasy przynależne do mieszkań, na dachu zlokalizowana jest "łąka" utrzymywana przez Wspólnotę, a świetliki w bezpośrednim sąsiedztwie okien i tarasów wybudowane w formie kominów zmienią architekturę terenu i komfort korzystania z tarasów. Właśnie ze względu na to, że w budynkach wielolokalowych (szczególnie dużych, a takim jest budynek przy ul. [...] w K.), interesy poszczególnych właścicieli lokali mogą być sprzeczne, ustawodawca przewidział, że tam, gdzie następuje ingerencja w części wspólne, wszyscy właściciele mają prawo zająć stanowisko. Stanowisko to przyjmuje formę uchwały, podjętej nie tyle jednomyślnie, co większością głosów liczoną w stosunku do posiadanych udziałów, tak aby w miarę możliwości wyważyć interesy każdego z członków wspólnoty. Zaaprobowanie natomiast argumentacji skarżącej, że stropodach na którym mają zostać zamontowane świetliki, stanowi wyłącznie stropodach nad lokalem skarżącej, prowadziłoby do niemożliwego do przyjęcia wniosku, że właściciel lokalu na ostatniej kondygnacji budynku jest w zasadzie samodzielnym dysponentem dachu tj. z jednej strony mógłby np. dach zdjąć bez zgody wspólnoty, a z drugiej strony musiałby ów dach naprawiać we własnym zakresie i na własny koszt, podczas gdy jest oczywiste, że dach nie służy wyłącznie do jego użytku i chroni cały budynek. Z tych to względów Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 p.p.s.a.