II SA/Kr 1121/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 28 czerwca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania skargę oddala. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2012 r. nr [....] Starosta K. orzekł: w pkt 1 - o zobowiązaniu Gminy Miasto K. do zwrotu kwoty 1495,70 zł stanowiącej koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty K. z 26 listopada 2012 r. nr [....] , orzekającą: w punkcie 1 o zwrocie działki nr [....] o powierzchni 0,0114 ha na rzecz Z.K. w całości, w punkcie 2 o zobowiązaniu ww. osoby do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 110,63 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, w punkcie 3 - o sposobie spłaty ww. należności przez osobę zobowiązaną do jej uiszczenia, w punkcie 4 o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] o powierzchni 0,0108 ha na rzecz Z.K. . Określono w tej decyzji, że kwotę 1495,70 zł wymienioną w punkcie 1 należy wpłacić na konto Starostwa Powiatowego w K. : [....] S.A. z siedzibą w W. nr [....] , w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją z 26 listopada 2012 r. nr [....] organ ten orzekł m.in. o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] na rzecz Z.K. oraz o zobowiązaniu ww. osoby do zwrotu na rzecz Gminy Miasto K. kwoty 110,63 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia zwracanej nieruchomości. Następnie organ I instancji powołał się na przepis art. 140 ust. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), na podstawie którego organ I. instancji ustalił koszty postępowania, do których zgodnie z art. 263 K.p.a. zaliczono koszt sporządzenia operatu geodezyjnego - wyznaczenia w terenie b. parcel oraz sporządzenia projektu podziału działki nr [....] , obr. [....] , w granicach tych parcel -w kwocie 1200,00 zł, koszt pozyskania kopii cyfrowej na płycie CD oraz odbitek w postaci analogowej archiwalnych zdjęć lotniczych terenu objętego wnioskiem o zwrot w kwocie 73,20 zł oraz koszty doręczeń stronom pism urzędowych w kwocie 222,50 zł, w rezultacie zobowiązując do zwrotu wskazanych powyżej kosztów postępowania w łącznej wysokości 1495,70 zł Gminę K. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Prezydent Miasta K. wskazując, że uzyskanie przymiotu ostateczności postanowienia orzekającego o kosztach postępowania i osobie zobowiązanej do ich uiszczenia, przed uzyskaniem takiego przymiotu przez decyzję orzekającą o zwrocie doprowadzić może do sytuacji, gdy zwrot nieruchomości nie nastąpi, wobec uchylenia decyzji w tym przedmiocie, a powstanie zobowiązanie do zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 28 czerwca 2013 r. znak [....] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Wojewoda wskazał, że w analizowanej sprawie przedmiotem postanowienia Starosty K. z 12 grudnia 2012 r. nr [....] jest kwestia ustalenia kosztów postępowania zakończonego decyzją Starosty K. z 26 listopada 2012 r. nr [....] , orzekającą m.in. o zwrocie działki nr [....] na rzecz Z.K. w całości oraz o rozliczeniach z tego tytułu. Powołując się na treść art. 140 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) Wojewoda podniósł, że koszty postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie obciążają organu, który prowadzi postępowanie w sprawie tego zwrotu, ale obciążają ten podmiot publicznoprawny, któremu zwracane jest odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (tj. podmiot zwracający prawo do nieruchomości, które zostało wywłaszczone). Przepis art. 140 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest więc przepisem szczególnym w stosunku do regulacji art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., który wskazuje, że koszty postepowania obciążają stronę. Wyłącza on bowiem ponoszenie kosztów postępowania przez organ orzekający, ale tylko wtedy, gdy dojdzie do skutecznego zwrotu nieruchomości wywłaszczonej osobie uprawnionej. Jeśli bowiem postępowanie nie zostanie zakończone wydaniem decyzji o zwrocie nieruchomości, koszty postępowania ponosi organ orzekający (E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2013). Podkreślono, że regulacja art. 140 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako przepis szczególny w stosunku do przepisu art. 262 K.p.a. obejmuje swym zakresem jedynie kwestię podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego) w ściśle określonej sytuacji (wydania orzeczenia o zwrocie nieruchomości). Przepis ten nie wprowadza natomiast odrębnej definicji kosztów postępowania, a więc w tym zakresie znajdzie zastosowanie norma kodeksowa, tj. przepis art. 263 K.p.a. Wojewoda zgodził się z organem I instancji, że wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia koszty postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty K. z dnia 26 listopada 2012 r. nr [....] , orzekającą m.in. o zwrocie działki nr [....] na rzecz Z.K. w całości oraz o rozliczeniach z tego tytułu stanowią koszty, o których mowa w art. 263 K.p.a., bowiem obejmują koszty doręczenia korespondencji stronom tego postępowania ("koszty wysyłki") oraz inne koszty niewątpliwie bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (koszt sporządzenia operatu geodezyjnego -wyznaczenia w terenie b. parcel oraz sporządzenia projektu podziału działki nr [....] w granicach tych parcel, koszt pozyskania kopii cyfrowej na płycie CD oraz odbitek w postaci analogowej archiwalnych zdjęć lotniczych terenu objętego wnioskiem o zwrot). W konsekwencji powyższego należało utrzymać w mocy jako prawidłowe zaskarżone postanowienie Starosty K. z 12 grudnia 2012 r. nr [....] .Odnosząc się do zarzutu wskazanego w zażaleniu zauważono, że zgodnie art. 264 § 1 K.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. W tym kontekście na uwagę, w ocenie Wojewody, zasługuje pogląd prawny zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w wyroku z 28 września 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 196/10, opub. w LEX nr 757051). Zgodnie natomiast z utrwalonym zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie prawa poglądem, organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonego orzeczenia organu I instancji. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ ten nie tylko ocenia podstawy - prawną i faktyczną - zaskarżonego orzeczenia, ale i orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania własnego orzeczenia (decyzji/postanowienia). Oznacza to, że jeśli w czasie pomiędzy wydaniem orzeczenia w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania/zażalenia, ulegnie zmianie stan prawny lub faktyczny sprawy, to organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny i faktyczny. W tym zakresie Wojewoda powołał się na pogląd prawny zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 458/10, opubl.w LEX nr 694466). Wobec powyższego zwrócono uwagę na fakt, że decyzja Starosty K. z dnia 26 listopada 2012 r. nr [....] - w części dotyczącej jej punktów 1, 2 i 3, orzekających o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] na rzecz Z.K. w całości oraz o rozliczeniach z tego tytułu - stała się ostateczna z dniem wydania decyzji Wojewody [....] z 4 czerwca 2013 r. nr [....] i tym samym odpowiedni zarzut odwołania jest obecnie bezzasadny. Skargę na powyższe postanowienie wniósł, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prezydent Miasta K. W skardze zarzucono naruszenie art. 140 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 263 K.p.a. przez zobowiązanie Gminy do ponoszenia wszystkich kosztów postępowania administracyjnego. Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego postanawiania jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zwrócił uwagę, że przepis art. 140 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącza obowiązek ponoszenie kosztów postępowania przez organ orzekający, ale tylko wówczas, gdy dojdzie do skutecznego zwrotu nieruchomości wywłaszczonej osobie uprawnionej. W sytuacji natomiast, gdy w wyniku postępowania nie zostanie wydane rozstrzygnięcie o zwrocie nieruchomości, jak też w sytuacji wydania rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości bez rozstrzygnięcia o zwrocie odszkodowania (gdy odszkodowania nie ustalono albo nie zostało ono wypłacone), koszty postępowania ponosi organ orzekający. Powyższe, w ocenie Gminy Miejskiej K. wskazuje, że co do zasady koszty postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 263 K.p.a. ponosi organ prowadzący postępowanie. Jedynie w przypadku, gdy w wyniku takiego postępowania zapadnie rozstrzygnięcie o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawców wraz z rozstrzygnięciem o zwrocie odszkodowania na rzecz uprawnionego podmiotu tj. Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, to tylko tymi dodatkowymi kosztami związanymi ze zwrotem odszkodowania, organ administracji na mocy przepisu art. 140 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami może obciążyć uprawiony podmiot. Skarżący twierdzi, że Gmina Miejska K. powinna być obciążona kosztami postępowania, które są konsekwencją zwrotu na jej rzecz odszkodowania tj. koszty sporządzenia operatu geodezyjnego - wyznaczenia w terminie b. parcel oraz sporządzania projektu podziału działki nr [....] w wysokości 1.200 zł. Natomiast inne koszt postępowania, wynikające z przepisu art. 263 K.p.a. i pozostałe koszty związane z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego w sprawie zwrotu nieruchomości prowadzące do ustalenia istnienia bądź braku zaistnienia przesłanek do zwrotu nieruchomości ponosi organ administracyjny prowadzący postępowanie. W związku z powyższym, należy uznać za bezpodstawne obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania przewyższającymi kwotę 1.200 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada bezkosztowego udziału stron, to znaczy strona nie jest obciążana kosztami prowadzenia postępowania administracyjnego. Koszty te ponosi organ prowadzący postępowanie administracyjne. Od tej zasady istnieją dwie grupy wyjątków. Pierwszy wyjątek obejmuje wszystkie postępowania administracyjne i został określony w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 262 K.p.a. stronę w postępowaniu administracyjnym obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie bądź na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Drugi wyjątek to obowiązek ponoszenia kosztów przez stronę wynikający z odrębnych przepisów. Takim przepisem jest art. 140 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.n.", zgodnie z którym koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu w którym wydano decyzję o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] w K. na rzecz Z.K. , który została zobowiązany do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania na rzecz Gminy Miasto K. Starosta K. (organ I instancji) ustalił wysokość kosztów postępowania na kwotę 1495,70 zł w skład której wchodziła: 1200 zł jako koszt sporządzenia operatu szacunkowego, 73,20 zł jako koszt pozyskania kopii cyfrowej oraz odbitek trzech archiwalnych map lotniczych oraz kwotę 222,50 zł jako koszty wysyłki. Gmina Miasto K. zobowiązana do uiszczenia ww. sumy kosztów uznała, że niezasadnie nałożono na nią kwotę 295,70 zł, czyli kwotę 73,20 zł jako koszty pozyskania kopii cyfrowej oraz odbitek trzech archiwalnych map lotniczych oraz kwotę 222,50 zł jako koszty wysyłki. Gmina nie wnosi skargi co do kwoty 1200 zł, która została zobowiązana do uiszczenia za sporządzenie operatu szacunkowego w sprawie. W ocenie Sądu koszty związane z wysyłką korespondencji w danej sprawie, jak i koszty pozyskania dowodów stanowią koszty postępowania. Wprost wynika to z art. 263 § 1 i 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 K.p.a., a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych oraz inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy to koszty, które dotyczą i mają bezpośredni związek z ustaleniem stanu faktycznego sprawy i jej załatwieniem. Do kosztów postępowania mogą być wliczane tylko te koszty, które zostały poniesione w granicach niezbędnej potrzeby i w sposób zgodny z zasadami gospodarności. Takimi kosztami są niewątpliwie koszty korespondencji prowadzonej przez organ w sprawie i koszty pozyskania dowodów. Nie jest przy tym trafne stanowisko strony skarżącej, że Gmina, na rzecz której nastąpił zwrot odszkodowania w trybie art. 140 u.g.n., ponosi tylko koszty dodatkowe związane ze zwrotem odszkodowania, a nie inne koszty. Takiego podziału, jak trafnie podnosi to Wojewoda, nie zna ani art. 140 ust. 6 u.g.n., ani art. 262 K.p.a. Wszystkie koszty poniesione w trakcie postępowania administracyjnego są kosztami tego postępowania i tylko z mocy wyraźnego przepisu mogą być zobowiązane różne podmioty do ich ponoszenia. W tej sprawie ustawodawca zdecydował, że koszty postępowania o zwrot nieruchomości, co oznacza, że są to wszystkie koszty postępowania o zwrot nieruchomości, ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane. Skoro sam ustawodawca nie różnicuje tych kosztów, to nie ma podstaw na wprowadzanie podziału na koszty podstawowe i dodatkowe. Sąd przy tym nie ocenia zasadności takiej regulacji ustawowej. Tym samym treść art. 140 ust. 6 u.g.n. przesądza o prawidłowości obciążenia w tej sprawie Gminy Miasto K. kosztami postępowania, a ich ustalenie i zakwalifikowanie wydatków Starosty K. do tych kosztów uwzględnia dyrektywy wykładni wynikające z art. 263 K.p.a. Kosztami postępowania, które obciążają w tej sprawie Gminę Miasto K. są więc koszty korespondencji i koszty przeprowadzania dowodów, jeżeli takowe poniósł organ. Stanowisko zawarte w tym wyroku jest analogiczne jak stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 264/09, opub. w CBOSA. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) skargę jako niezasadną oddalił.