II SA/Kr 1122/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi I.C. na decyzję Wojewody [....] z dnia 1 lipca 2016 r. nr [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia 7 kwietnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.S. i W.S. pozwolenia na budowę dla inwestycji: przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową wewnętrznych instalacji: wody, kanalizacji, c.o., energii elektrycznej i gazu, położonego na działce nr [...] obr. [...] w K. przy ul. [...] ; decyzja została sprostowana postanowieniem z 14 kwietnia 2016 r. Odwołanie od tej decyzji wniosła I.C. - właścicielka działki nr [...] obręb [...], zabudowanej budynkiem ul. [...], która położona jest w obszarze oddziaływania obiektu i w bezpośrednim sąsiedztwie (od strony południowo-zachodniej) działki nr [...] obręb [...] , która jest terenem inwestycji. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżąca zarzuca jej: 1. fikcyjność zapisu w określeniu ilości kondygnacji istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce [...] obr. [...] ponieważ mapa zasadnicza z 11.02.2014 r. i mapa ewidencyjna z 29.10.2015 r. określają budynek jako M - czyli l-kondygnacyjny budynek mieszkalny (parter i poddasze niemieszkalne), w celu uniknięcia obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (wprowadzony w błąd organ i strony postępowania); 2. Potwierdzenie nieprawdy w dokumentach z inwentaryzacji i na mapie sytuacyjno-wysokościowej z 2016 r. określając istniejący budynek jako M-2 czyli 2-kondygnacyjny budynek mieszkalny (parter i poddasze mieszkalne); 3. naruszenie polegające na zaniechaniu przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, ustaleniu stanu faktycznego istniejącego budynku (brak wizji lokalnej) pomimo zgłaszanych uwag i zastrzeżeń pismem z 18.02.2016 r.; 4. uzasadnienie decyzji w sposób szablonowy. W załączeniu odwołania zostały przekazane niepotwierdzone kserokopie mapy zasadniczej z 2014 r., ewidencyjnej z 2015 r. i mapy z 2016 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia 1 lipca 2016 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23, jednolity tekst) - zwanej dalej kpa, oraz na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2016.290, jednolity tekst) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty odwołania są chybione w całości. Mapa sytuacyjno-wysokościowa została sporządzona przez uprawnionego geodetę, zgodnie ze stanem rzeczywistym na dzień 12.01.2016 r. Jest zatem aktualna i określa budynek jako M-2, czyli 2-kondygnacyjny budynek mieszkalny (parter i poddasze mieszkalne). Jest wykonana przez osobę uprawnioną, toteż wobec nieprzedstawienia przez Skarżącą wiarygodnych kontrdowodów, brak jest podstaw do podważania jej prawdziwości i rzetelności. Z kolei przedstawione w odwołaniu kserokopie (nie są to dowody) map z wcześniejszą datą nie mogą konkurować z aktualną mapą, za zawartość której odpowiada potwierdzający jej zgodność ze stanem rzeczywistym, uprawniony geodeta. Wbrew tym zarzutom, postępowanie organu I instancji jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji są prawidłowe i wystarczające w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Większość zarzutów odwołania była podnoszona przez skarżącą już na etapie postępowania przed organem I instancji, który prawidłowo odniósł się do wszystkich tych zarzutów w uzasadnieniu swojej decyzji. Niezależnie od powyższego Wojewoda przypomniał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczy przebudowy budynku z zachowaniem swojej kubatury i przeznaczenia. Teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ planowany zakres robót budowlanych nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu. Projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska. W zakresie objętym przedmiotową decyzją inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Uprawniony projektant dołączył do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wobec spełnienia wymagań, o których mowa w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ l instancji był uprawniony do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na jej budowę. Podsumowując, zdaniem organu odwoławczego, organ l instancji prawidłowo stwierdził, że zatwierdzony projekt budowlany spełnia wymogi prawa. Jego zatwierdzenie i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Organ należycie zgromadził materiał dowodowy i dokonał jego właściwej, rzetelnej i zupełnej oceny zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, zaś zarzuty podniesione w odwołaniu okazały się bezzasadne. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie I.C. , zarzucając jej: I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 8, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na uzasadnieniu decyzji w sposób szablonowy, nie tłumaczący w sposób racjonalny, dlaczego skarżona decyzja została uznana za zgodną z przepisami odrębnymi mimo okoliczności wskazujących na to, iż projekt inwestycyjny może naruszać §12 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 271 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 107 § 1 w zw. z art. 268a kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewskazanie pełnej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, w tym podstawy wydawania decyzji przez Kierownika Referatu w imieniu Prezydenta Miasta K, III. obrazę prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła "na podstawie art. 138 k.p.a. o uchylenie skarżonej decyzji pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji." W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ma charakter związany. Oznacza to, że wniosek inwestora nie może być nieuwzględniony z powodów innych, niż wyraźnie wskazanych w przepisach. Organ administracji nie dokonuje oceny wniosku w granicach własnego uznania, lecz tylko w granicach określonych konkretnymi normami. Zasada ta została sformułowana w art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, nie wymaga przeprowadzenia postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi a projekt budowlany jest kompletny. Inwestycja polega na przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budową wewnętrznych instalacji. Zgodnie z art. 3 pkt. 7a ustawy prawo budowlane, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z akt sprawy, a w szczególności projektu budowlanego wynika, że budynek nie zmieni żadnego z wyżej przywołanych parametrów, jak również przeznaczenia – pozostanie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, dwukondygnacyjnym o tych samych wymiarach. Zarzuty skargi są bezzasadne, a częściowo też niezrozumiałe. Jako zaskarżoną decyzję pełnomocnik skarżącej adwokat P.W. wskazał decyzję zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji "ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budową zjadu indywidualnego przy ul.[...] w K ". Jednak ani wniosek inwestora w tej sprawie, ani zaskarżona decyzja nie dotyczą zjazdu indywidualnego, nie jest to także decyzja o warunkach zabudowy. Najdalej idący wniosek dotyczy zarzutu naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt. 1 Kpa tj. wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, co skarżąca uzasadnia w ten sposób, ze "podstawą do wydania decyzji w sprawie przez Urząd Miasta jest tzw. pełnomocnictwo administracyjne." W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja została wydana w I Instancji przez Prezydenta Miasta K. , nie zaś przez Urząd Miasta. Urząd po myśli art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) jest jednostką organizacyjną, przy której pomocy wójt wykonuje swoje zadania i realizuje kompetencje. Aby jakikolwiek organ administracji publicznej mógł sprawnie funkcjonować, musi mieć odpowiednio zorganizowany aparat pomocniczy zwany urzędem, tj. zespół środków materialnych i technicznych oraz osobowych danych do pomocy organowi w celu realizacji jego zadań i kompetencji. Urząd nie jest zatem organem administracyjnym (Martysz, Czesław i Wierzbica, Anna. Art. 33. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Wolters Kluwer, 2016.). Zgodnie z art. 268a Kpa, organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis ten oznacza, że organ może upoważniać pracowników do załatwiania spraw w jego imieniu, a upoważnienie wywiera ten skutek, iż zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu w prawnych formach, z tym że upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym - nosicielem kompetencji, lecz pełni - w granicach określonych w upoważnieniu - jedynie funkcję tego organu (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2010 r., I OZ 722/10). Decyzja Prezydenta Miasta K. została podpisana przez inspektor w Wydziale Architektury i Urbanistyki – działającą "z upoważnienia Prezydenta Miasta K ." Sam brak powołania się na upoważnienie nie pociąga za sobą skutków w postaci nieważności czy uchylenia decyzji, o ile upoważnienie takie istniało; por. wyrok NSA w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 1996 r., SA/Po 1555/95, LEX nr 26767: "Decyzja powinna powoływać się na upoważnienie, o którym mowa w art. 268a k.p.a. Jednakże brak tego powołania się nie uzasadnia uchylenia decyzji, gdyż naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy"; wyrok SN z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSNAP 1997, nr 9, poz. 144, z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 1997, z. 10, poz. 190). Na stronie BIP Urzędu Miasta K. ujawnione jest oświadczenie majątkowe za 2016 r. osoby podpisującej sporną decyzję, jako osoby uprawnionej do wydawania decyzji w imieniu Prezydenta Miasta K. . Brak jest zdaniem Sądu podstaw to kwestionowania istnienia tego upoważnienia, zarzut ten zgłoszony został w skardze po raz pierwszy, nie budził wątpliwości skarżącej w odwołaniu od decyzji organu I Instancji. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dalej, zdaniem pełnomocnika brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, jako że arbitralnie i w nieuzasadniony sposób uwzględnia wyłącznie interesy wnioskodawcy (inwestora), co pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 8 Kpa. Myśl ta nie została przez pełnomocnika rozwinięta, a z akt sprawy trudno wywnioskować jaki interesy skarżącej zostały pominięte poprzez wydanie pozwolenia na przebudowę domu posadowionego na sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność inwestora. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zwięzłe, ale dostatecznie jasno wyjaśnia powody wydania decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I Instancji, udzielającej pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu skargi, przywoływanego już w toku postępowania administracyjnego, związanego z kwestionowaniem mapy użytej do celów projektowych wskazać należy, że kopia mapy znajdująca się w aktach sprawy (w projekcie budowlanym) opracowana została według stanu na 12 stycznia 2016r. i określa przebudowywany budynek jako m2 – budynek mieszkalny dwukondygnacyjny. Została sporządzona przez uprawnionego geodetę i stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, jednakże strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna tę okoliczność udowodnić. Skarżąca zaprzeczając prawdziwości mapy okoliczności tej nie wykazała, zatem zarzut ten nie jest możliwy do uwzględnienia. Niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia § 12 ust. 1 pkt. 1 w zw. z § 271 ust.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). W niniejszej sprawie budynek inwestora został już w terenie "usytuowany" a jego przebudowa nie zmieni ani jego parametrów, ani usytuowania na działce. W § 12 rozporządzenia ustawodawca rozróżnia pojęcie "sytuowania", którym posługuje się w ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 4, od pojęcia "rozbudowy" i "nadbudowy" istniejącego budynku, użytego w ust. 3 pkt 3. Regulacja zawarta w ust. 1 co do zasady dotyczy budynków, które dopiero mają powstać na gruncie, w miejscu, które dotychczas było wolne od zabudowy. Można zatem przyjąć, że przypadki określone w rozporządzeniu jako "sytuowanie" odnoszą się do tych przypadków budowy, jakie polegają na wykonywania obiektu budowanego w określonym miejscu, czyli wykonywaniu obiektu nowego (a także odbudowy). Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ nie mógł naruszyć tego przepisu, jako że nie stosował go w prowadzonym postępowaniu. Przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Są to dwie zupełnie różne decyzje. Wobec powyższego skarga została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.