II SA/Kr 1122/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. J. kwotę 597 zł ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 21 marca 2019 r. znak: [...] Prezydent Miasta K., na zas. art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. DZ. U z 2018 r. poz. 1945 zez m., dalej jako "u.p.z.p.") zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] obr. [...] oraz budową drogi dojazdowej na działkach nr [...], [...] obr. [...], przy ul. [...] w K." do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołano się na art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu, postępowanie w sprawie ustalania warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Jak podano obowiązek sporządzenia planu dla terenu, na którym ma być zlokalizowane zamierzenie inwestycyjne wynika z przepisu art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze. Wskazano, że zawieszenie postępowania jest zasadne, biorąc pod uwagę to, że teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego zlokalizowany jest w granicach Planu Generalnego dla [...], dla którego to obszaru istnieje obowiązek obligatoryjnego sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Z. J.. W uzasadnieniu podniósł, że organ I instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że teren inwestycji objęty jest granicami Planu Generalnego Lotniska [...], organ nie wskazał na żadne dowody w tym zakresie, ograniczając się do stwierdzenia, że teren inwestycji zlokalizowany jest w granicach planu. Organ nie zawarł w uzasadnieniu żadnych informacji pozwalających stronie na zweryfikowanie tego stanowiska, ani danych pozwalających na zweryfikowanie dokumentu, którego powstanie zrodziło obowiązek zawieszania postępowania w sprawie. Organ nie podał również żadnych informacji, czy podjęte zostały jakiekolwiek działania zmierzające do sporządzenia i uchwalenia planu dla terenu objętego wnioskiem, co narusza w ocenie żalącego się zasadę informowania i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w związku z czym sporządzone uzasadnienie nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2019 r. nr: [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2019 r. znak: [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO powołując się na przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p., wskazało, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu, postępowanie w sprawie ustalania warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Takim przepisem szczególnym jest art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1183). SKO w związku z powyższym wyjaśniło, że dla działek nr [...], [...] obr. [...] oraz budowy drogi dojazdowej na działkach nr [...], [...] obr. [...], przy ul. [...] w K., na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Obszar ten objęty jest bowiem Planem Generalnym Lotniska [...] na lata 2016-2036, który został zaopiniowany przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i uzgodniony z: Ministrem Inwestycji i Rozwoju oraz Ministrem Obrony Narodowej, a następnie Minister Infrastruktury zatwierdził ostatecznie plan [...] lotniska w dniu 26 listopada 2018 r. Powyższe okoliczności zatwierdzenia planu generalnego, jak i granic obszaru Planu Generalnego Lotniska [...] Kolegium potwierdziło zwracając się o stosowne informacje. Uzyskane informacje wedle Kolegium pozwalają na uznanie, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Mianowicie, Minister Infrastruktury potwierdził fakt zatwierdzenia przedmiotowego Planu, jak i wskazał, że powierzchnie ograniczające dla nowej drogi startowej stanowią jednocześnie granice obszaru Planu. Kolegium pozyskało również od Międzynarodowego Portu Lotniczego im. [...] Sp. z o.o. potwierdzoną za zgodność z oryginałem mapę (dostępna w siedzibie SKO w K.) z przebiegiem powierzchni ograniczających dla nowej drogi startowej, która została opublikowana także na stronie internetowej lotniska. Część tekstowa Planu nie podlega ujawnieniu z uwagi na ochronę informacji, stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, co potwierdziło również Ministerstwo Infrastruktury. Dane dotyczące obszaru powierzchni ograniczających dla nowej drogi startowej - lotnisko [...], wyznaczające granice planu generalnego lotniska [...] na lata 2016-2036, zostały opublikowane również na portalach Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej (dalej "MSIP"). Powierzchnie ograniczające dla nowej drogi startowej, stanowiące maksymalne granice planu oznaczone są na planie zgodnie z legendą przedmiotowego Planu liniami w kolorze niebieskim. Jak ustaliło Kolegium na podstawie pozyskanej mapy, działki nr [...], [...] obr. [...] oraz działki nr [...], [...] obr. [...], przy ul. [...] w K. leżą w obrębie przedmiotowego Planu. Bezsprzecznie zatem wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu, do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszaru Planu Generalnego Lotniska [...] Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że obowiązek zawieszenia postępowań w C. powstał z upływem 3 miesięcy od momentu zatwierdzenia planu generalnego (co miało miejsce 26 listopada 2018 r.), czyli od 26 lutego 2019 r., a zatem decyzje, które zostały wydane wcześniej, nie podlegały temu trybowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. J. zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego: - art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 9 ustawy Prawo lotnicze, poprzez przyjęcie, że w odniesieniu do terenu nad którym rozciągają się granice powierzchni ograniczających zabudowę istnieje obowiązek uchwalenia planu miejscowego, - art. 55 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 3 lipca 2002 roku Prawo lotnicze, poprzez uznanie, że granica planu generalnego jest tożsama z zewnętrznymi granicami zasięgu poziomego powierzchni ograniczających zabudowę wokół lotniska, art. 7 k.p.a. przez brak uwzględnienia słusznego interesu strony, art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie niekorzystnej dla strony wykładni przepisu art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 55 ust. 9 ustawy Prawo lotnicze i rozstrzygnięcie pojawiających się w sprawie wątpliwości natury prawnej na niekorzyść strony, art. 7 i 77 k.p.a. przez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie występujących w sprawie wątpliwości na niekorzyść strony, art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi strona kierowała się przy wydaniu decyzji, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i brak odniesienia się w nim do wszystkich zarzutów i wniosków zażalenia. W związku z powyższym skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu l instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew twierdzeniom organów, teren wnioskowanej inwestycji nie jest zlokalizowany w granicach planu generalnego [...]. W ocenie skarżącego obowiązujące przepisy prawa nie dają bowiem podstaw do przyjęcia, że uwidocznione na załączniku graficznym do planu generalnego lotniska B. linie powierzchni ograniczających stanowią jednocześnie granice planu generalnego lotniska i wszystkie tereny zlokalizowane w obrębie powierzchni ograniczających wymagają uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (nawet jeżeli nie przewiduje się na tym terenie realizacji jakiejkolwiek infrastruktury związanej z funkcjonowaniem lotniska). Przepisy ustawy - Prawo lotnicze nie określają wprost, jak należy wyznaczać granice planu generalnego i w jakich granicach przestrzennych powinien się zawierać obszar objęty planem generalnym. Przepisy art. 55 ust. 5 i 6 pkt 1 ww. ustawy wskazują jedynie, że plan generalny jest to "plan rozwoju" lotniska i że obszar objęty planem generalnym powinien być określony w treści tego planu. Skarżący podkreślił, że prawo do dysponowania nieruchomością może być ograniczone tylko na podstawie ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Co istotne, tylko ustawa może wprowadzić dalsze ograniczenia, w tym określające w jakich wypadkach inwestycja może powstać wyłącznie w oparciu o ustalenia obowiązującego planu miejscowego. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że ograniczenia te muszą wynikać jednoznacznie z przepisów prawa i nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Przyjęta przez Kolegium interpretacja przepisu art. 55 ust. 9 ustawy - Prawo lotnicze jest nie do pogodzenia z wynikającymi z Konstytucji zasadami ochrony prawa własności. Natomiast z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej zwanej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana zgodnie z przytoczonymi na wstępie kryteriami, ujawniła, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. 7, 77, 80 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie SKO w K. z dnia 5 sierpnia 2019 r. nr: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 21 marca 2019 r. znak: [...] zawieszające postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działkach nr [...], [...] obr. [...] oraz budową drogi dojazdowej na działkach nr [...], [...] obr. [...], przy ul. [...] w K. do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Podstawę merytoryczną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 62 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Kolegium wskazało, że w badanej sprawie takim przepisem szczególnym statuującym obowiązek jest art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1183). Jeśli zatem zatem działki inwestycyjne nr [...], [...], [...], [...] obr. [...], objęte byłyby Planem Generalnym Lotniska K. - B. na lata 2016 - 2036, który został zaopiniowany przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i uzgodniony z Ministrem Inwestycji i Rozwoju oraz Ministrem Obrony Narodowej, a następnie zatwierdzony ostatecznie przez Ministra Infrastruktury w dniu 26 listopada 2018 r., to zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. postępowanie w sprawie warunków zabudowy podlegałoby zawieszeniu do czasu obligatoryjnego sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak w tym zakresie skarżący podnosi szereg zarzutów, a między nimi, że brak jest możliwości weryfikacji przez stronę map i dokumentów, których powstanie zrodziło obowiązek zawieszania postępowania w sprawie. Sąd przychyla się w tej ostatniej kwestii do stanowiska skarżącego. Zasadniczą bowiem sprawą podlegającą ustaleniu w przedmiotowym postępowaniu jest, zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., ustalenie granic obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, w tym przypadku Planu Generalnego Lotniska K./B. na lata 2016-2036. W aktach sprawy brak jest dokumentów, o których mowa w uzasadnieniu postanowienia SKO, a to: pisma Ministra Infrastruktury, na podstawie którego SKO dokonało przesądzających ustaleń faktycznych w sprawie, a przede wszystkim mapy obszaru planu. Sąd zapoznał się z mapą umieszczoną na stronie lotniska pod podanym przez Kolegium linkiem i stwierdził, że mapa ta jest mapą wysokościową, na której nie oznaczono poszczególnych działek wraz z ich numerami ewidencyjnymi, na podstawie której można by bezsprzecznie ustalić położenie nieruchomości skarżącego względem obszaru planu. W tej sytuacji Sąd nie może dokonać kontroli zaskarżonego obecnie rozstrzygnięcia SKO. W przedmiotowej sprawie Sąd badał, czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) organy mają obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do zastosowania właściwego przepisu prawa. Należy podkreślić, że zasada ustalenia prawdy obiektywnej w sprawie dotyczy każdego etapu postępowania. Realizację zasady prawdy obiektywnej zawierają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy mieć nadto na względzie, że obowiązuje zgodnie z art. 14 k.p.a. zasada pisemności postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., II GSK 1260/10 , LEX nr 1134638). Brak naniesienia położenia działek względem granic oznaczonych na Planie Generalnym, brak dołączenia tego fragmentu do akt sprawy wraz z legendą, jak i jak też niedołączenie pisma Ministra Infrastruktury potwierdzającego fakt, że powierzchnie ograniczające dla nowej drogi startowej stanowią jednocześnie granice Planu stanowi o naruszeniu przepisów o postępowaniu dowodowym, jak i wspomnianej zasady pisemności. Nadto narusza także sformułowaną w art. 11 zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Strona bowiem winna móc skonfrontować twierdzenia organu z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Powyżej opisane nieprawidłowości wyczerpują zdaniem Sądu przesłankę naruszenia w sposób istotny przepisów postępowania poprzez brak ustalenia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 i 80 k.p.a.). Badane orzeczenie, na tym etapie, jest wadliwe w stopniu powodującym, iż nie poddaje się weryfikacji Sądu. To zaś ustalenie nie pozwala Sądowi przejść do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu i w tym zakresie Sąd nie może odnieść się do pozostałych zarzutów skargi, gdyż jest to przedwczesne. Ponownie rozpatrując sprawę SKO weźmie pod uwagę powyżej opisane wskazania Sądu i włączy odpowiedni materiał dowodowy do akt sprawy. Dopiero orzeczenie wydane w oparciu o wspomniany materiał dowodowy będzie mogło być przedmiotem kontroli sądu. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się: kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.); kwota 100 zł tytułem wpisu od skargi oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.