II SA/Kr 1122/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. S. na postanowienie nr 578/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2024 r., znak: WOB.7722.90.2024.JKUR w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie prowadzonych robót budowlanych skargę oddala Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2024 r., nr 578/2024, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia D. S. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr 48/24, którym, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiono odwołującej (właścicielce działki nr ewid.[...] położonej w O. ) wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej robót budowlanych prowadzonych w oparciu o decyzję Starosty Nowotarskiego z dnia 8 listopada 2022 r. z uwagi na to, że prowadzone roboty budowlane nie wykazują znamion objętych art. 36a Prawa budowlanego. Ustalony stan sprawy był następujący: Pismem z dnia 6 lutego 2024 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu, D. S. wniosła o przeprowadzenie kontroli oraz wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji nakazującej S. K. wstrzymanie robót budowlanych w O. na działce ewidencyjnej [...] prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 8 listopada 2022 r. PINB opisanym wyżej postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2024 r., odmówił wszczęcia postępowania z powyższego wniosku, wskazując, że prowadzone roboty budowlane nie wykazały znamion objętych art. 36a Prawa budowlanego. Zażalenie na to postanowienie wniosła D. S.. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB), utrzymując w mocy postanowienie PINB wydane na podstawie art. 61a k.p.a., stwierdził, że co prawda rozstrzygnięcie zawarte w tym postanowieniu jest prawidłowe, jednak organ odwoławczy nie podzielił argumentów zawartych w jego uzasadnieniu. Mianowicie, zdaniem organu odwoławczego, przesłanka uniemożliwiająca wszczęcie postępowania wynikała z treści art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, postępowania uregulowane w rozdziale 5b ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48 - art. 53a, tj. tzw. postępowania naprawcze i legalizacyjne) wszczyna się z urzędu. Przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego został dodany do ustawy Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. na mocy pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). W uzasadnieniu projektu do tej nowelizacji (IX.121) wskazano m.in., że podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa, dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek. WINB stanął na stanowisku, że dodanie omawianego przepisu do Prawa budowlanego przesądza, że postępowania naprawcze i legalizacyjne wszczynane są co do zasady z urzędu, a nie na wniosek. Organ zaznaczył przy tym, że nie oznacza to jednak, że taki wniosek nie wywiera żadnych skutków. Stanowi on bowiem swojego rodzaju sygnalizację dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. może zawierać informację o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego. Właściwy organ jest więc zobowiązany do podjęcia we własnym zakresie stosownych czynności wyjaśniających, celem ustalenia czy nie zachodzi konieczność wszczęcia postępowania z urzędu. Z przesłanego przez PINB materiału aktowego WINB wywiódł, że takie też czynności wyjaśniające zostały przez organ I instancji podjęte w postępowaniu skargowym, które zakończyło się zawiadomieniem o sposobie rozpoznania skargi z dnia 31 stycznia 2024 r., skierowanym do D. S. jako osoby wnoszącej skargę (kopia w aktach na k. 35). Mając powyższe na uwadze, MWINB stwierdził, że rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego I instancji oparte na przepisie art. 61a k.p.a. jest prawidłowe, dlatego też organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał je w mocy. Skargę na powyższe postanowienie wniosła D. S.. Postanowieniu zarzuciła naruszenie: a) przepisów postępowania, tj.: 1) art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie rozstrzygnięcia PINB w sytuacji, gdy istniały podstawy zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia postanowienia w części i przekazania do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdyż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na skutek błędnego uznania, że nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy ze względu na to, że skarżąca nie miała w toczącym się postępowaniu przymiotu strony; 2) art. 61a § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanką uniemożliwiającą wszczęcie postępowania były wcześniejsze ustalenia organu przeprowadzone w poprzednim niewłaściwym trybie skargowym co do istoty, z przedwczesnym formułowaniem wniosków i ocen dotyczących meritum żądania; przez "inną przyczynę" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku rozpatrzenia sprawy w sposób wyczerpujący, polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności zweryfikowania zgodności stanu faktycznego z § 12 oraz § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 4) art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa poprzez zakwalifikowanie pisma skarżącej jako skargi powszechnej, co pozbawiło skarżącą sądowej ochrony. 5) art. 10 w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącej o czynnościach oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 24 stycznia 2024 r. na działce nr ewid. [...] w O. , co pozbawiło skarżącą możliwości czynnego udziału w sprawie. b) prawa materialnego tj.: 1) rażące naruszenie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego - przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że umiejscowienie obiektu budowlanego na działce objętej nr ewid. [...] stanowi nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu, w sytuacji, w której zabudowa ta stanowi istotne odstąpienie od innych warunków pozwolenia na budowę poprzez niezachowanie odległości przewidzianych w § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu na działkę stanowiącą własność skarżącej tj. poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany; 2) art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego - przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy zawarte w rozdziale 5a Prawa budowlanego prowadzone są wyłącznie z urzędu, kiedy zasada oficjalności wyrażona w art. 53a ust. 1 nie stanowi samodzielnej normy prawnej, a zatem i samodzielnej podstawy do odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego przez właściciela nieruchomości, którego prawa i obowiązki są w tej normie uregulowane; W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności postanowienia z dnia 26 czerwca 2024 r., nr 578/2024, Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie mocą którego utrzymno w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek sąsiadki inwestora - D. S. : "o przeprowadzenie kontroli oraz wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie robót", z uwagi na to że prowadzone roboty budowlane nie wykazują znamion objętych art. 36a Prawa budowalnego. Wniesiona skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a. – gdy żądanie o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, bowiem spełniona jest przesłanka przedmiotowa tej normy prawnej. Zgodnie bowiem z art. 53a ust 1 ustawy Prawo budowalne postępowania uregulowane w rozdziale 5b zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48 – art. 53a ustawy Prawo budowlane to jest tzw. Postępowania naprawcze i legalizacyjne ) wszczyna się z urzędu. Zawarte w tym rozdziale regulacje dotyczą samowoli budowlanej, postępowania legalizacyjnego i ich skutków prawnych, wykonywania robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Przepis art. 53 a ust 1 Prawa budowlanego został dodany do ustawy Prawo budowalne z dniem 19 września 2020 r na mocy art. 1 pkt 42 lit a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r poz. 471). Trafne jest stanowisko organu II instancji, że art. 53 a Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 K.p.a. jeżeli zatem przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania. Wniosek skarżącej był zatem jedynie pismem sygnalizacyjnym i skoro organ doszedł do przekonania, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu to nie miał podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie "na wniosek" skarżącej. Jednocześnie na aprobatę zasługuje stanowisko organu, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym , gdyż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego nie jest możliwe odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Niedopuszczalne jest dokonywanie w formalnym postanowieniu oceny zasadności wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego w odniesieniu do zarzutów zawartych w piśmie interwencyjnym – sygnalizacyjnym, bowiem byłoby to rozstrzygnięciem co do istoty. W tych okolicznościach bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. art. 61a § 1 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8, art. 10 w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. Zgodzić należy się z organem odwoławczym , że charakter postanowienia podejmowanego w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. wyklucza przed jego wydaniem prowadzenie postępowania wyjaśniającego sensu stricto. Przez zaistnienie bowiem "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania należy rozumieć takie sytuacje , które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi w niniejszej sprawie, to jest w sytuacji gdy zgodnie z przepisem prawa materialnego postępowanie może zostać wszczęte tylko z urzędu, a osoba trzecia złożyła wniosek o jego wszczęcie. W sytuacji gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania jedynie na zasadzie oficjalności , to złożenie wniosku o wszczęcie postępowania powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 a § 1 K.p.a., przy uznaniu , że postępowanie "z innych przyczyn nie może być wszczęte", co nastąpiło w kontrolowanej sprawie. Sam wniosek może stanowić dla organu impuls do wszczęcia postępowania z urzędu, a informacje wynikające z treści pisma wymagają od organu reakcji w postaci podjęcia czynności wyjaśniających, prowadzonych pod kątem czy zachodzą podstawy do ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu. W konsekwencji wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie robót budowlanych w wyniku wstępnych czynności kontrolnych zależy jednak od dyskrecjonalnej decyzji organów nadzoru a nie wniosku strony. W sytuacji zatem gdy postępowanie mogło być wszczęte tylko z urzędu, a dokonane czynności wstępne nie uzasadniały wszczęcia takiego postępowania, skarżąca powinna zostać poinformowana o dopuszczalnej przepisami formie jaką jest postanowienie wydane na podstawie art. 61 a k.p.a. (co nastąpiło w kontrolowanej sprawie) lub w zwykłej formie pisemnej. W przypadku natomiast braku takiej reakcji ochrona prawna wnioskującego podmiotu może nastąpić w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII K.p.a., który umożliwia wniesienie skargi na brak działania PINB do WINB, jako organu wyższego stopnia (art. 229 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 83 ust 1 i 2 ustawy prawo budowalne). Jednocześnie w przypadku braku reakcji organu administracji, strona może skorzystać z możliwości stosownego zawiadomienia prokuratora o konieczności złożenia wniosku , który zainicjuje postępowanie wyjaśniające w konkretnej sprawie administracyjnej lub złożenia skargi na bezczynność organu. Aktualne i ugruntowane stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz prezentowana wykładnia przepisu - nie pozostawia wątpliwości, że postępowania wskazane w art. 53a ust 1 prawa budowlanego, w tym postępowanie w przedmiotowej sprawie, mogą być zainicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności. Z uwagi na to jednoznaczne brzmienie art. 53 a ust 1 ustawy Prawo budowlane organ nie może wszcząć postępowania administracyjnego "na wniosek" – bez względu na to, czy wniosek taki pochodzi od osoby , która posiada interes prawny w sprawie , czy też takiego interesu nie posiada. ( wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2024 r II OSK 1447/23). Jednocześnie "można przyjąć, że co do zasady, zarówno odmowa wszczęcia postępowania poprzez wydanie postanowienia opartego o art. 61a § 1 K.p.a., jak i przyjęcie, że podanie o wszczęcie postępowania powinno zostać załatwione w formie pisma informującego o niedopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, z ewentualnym uruchomieniem trybu przewidzianego w Dziale VIII K.p.a., nie naruszają dyspozycji art. 53a ust 1 Prawa budowlanego." (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2024 r ., II OSK 2284/23) W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, wniosek skarżącej stanowił impuls, do rozważań i podjęcia czynności wstępnych zmierzających do ustalenia czy doszło do działań niezgodnych z prawem budowlanym. W ramach podjętych działań, jak wyjaśniono nie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy Prawo budowalne (prowadzone roboty budowlane nie wykazują robót objętych art. 36a Prawa budowlanego), które skutkowałoby obowiązkiem po stronie organu do wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego. Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.