II SA/Kr 1124/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Barbara Pasternak Sędziowie WSA: Wojciech Jakimowicz WSA: Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] 2003r. znak [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 Nr 106, poz. 1126 ze zm. ) i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o zmianie ustawy – Prawo Budowlane ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ) oraz art. 123 k.p.a.- orzeczono o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego – wozowni , prowadzonych przez J. Ś. na nieruchomości w J., gm. M. bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także nakazano prowizoryczne zabezpieczenie pod nadzorem osoby uprawnionej istniejącego stropu betonowego nad częścią zachodnią budynku oraz wzniesionych ścian, jak również nałożono na wyżej wymienionego jako inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do [...] 2004r. : 1. zaświadczenia Urzędu Gminy i Miasta w M. (organu właściwego w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M.; 2. w przypadku pozytywnej opinii zawartej w zaświadczeni - czterech egzemplarzy projektu budowlanego opracowanego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego 9 dz. U. Nr 120, poz. 1133 ), wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, opracowanego na bazie ekspertyzy technicznej wymaganej § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. ); 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością w J. 2 gm. M. na cele budowlane, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23.06.2003r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę ( Dz. U. Nr 120, poz. 1127 ). W uzasadnieniu postanowienia zawarto wyjaśnienia dotyczące wyżej wskazanych przepisów materialnoprawnych będących podstawą jego wydania w nawiązaniu do ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego wszczętego na wniosek A. W., świadczący o prowadzeniu przez J. Ś. od 2000r. robót budowlanych na posesji w miejscowości J. gm. M., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] 2004r. znak [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o zmianie ustawy – Prawo Budowlane ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ) oraz art. 104 k.p.a.- nakazano J. Ś. wykonać rozbiórkę będącego w budowie budynku gospodarczego – kompleksu pomieszczeń gospodarczych na nieruchomości w J. gmina M., polegającą na rozebraniu betonowego stropu nad pomieszczeniem od strony zachodniej, murowanych z pustaków żużlobetonowych ścian i betonowych ław fundamentowych. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazano, że w toku postępowania prowadzonego na wniosek A. W., iż inwestorem robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego (zespołu pomieszczeń gospodarczych) jest J. Ś. Powołano dalej wyniki kontroli dnia [...] 2003r., w czasie której inwestor oświadczył, że rozpoczął budowę budynku wozowni wiosną 2003r., ścianę od strony wschodniej rozpoczął w 2000r., nie miał pieniędzy, budynki są zniszczone, stare, wymagające odbudowy, przebudowy. Stwierdzono także, że po rozebraniu starego budynku gospodarczego i części stodoły wykonano na betonowym fundamencie ścianę murowaną (nowego budynku) od strony północnej i zachodniej. Roboty te rozpoczęto w 2000r., a fotografie znajdujące się w aktach sprawy jednoznacznie wskazują, że zamiarem inwestora jest i była budowa nowego budynku. Ściana północna rozpoczętej budowy stanowi w części - od strony wschodnie - mur jako jeden z elementów starej drewnianej stodoły. Zdjęcie nr 1 uwidacznia z prawej strony oddzielny mur z pustaków, w którym pozostawiono strzępia. Część grubości muru przekrywa płyta betonowego stropu pomieszczenia budowanego po stronie zachodniej. Wiosną 2003r. inwestor przystąpił do dalszych robót - drugiego etapu budowy pomieszczeń gospodarczych, zakończył stan surowy pomieszczenia od strony zachodniej. Inwestor rozpoczął zatem odbudowę – odtworzenie zniszczonego kompleksu budynków drewnianych. Do protokołu kontroli J. Ś. oświadczył, że nie posiada pozwolenia na budowę, zaś jest ono wymagane przepisem art. 29 Prawa budowlanego. Po analizie akt sprawy, w zaistniałych okolicznościach faktycznych i prawnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z dnia [...] 2003r. znak [...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, ustalił zakres niezbędnych zabezpieczeń i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia do dnia [...] 2004r. dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. J. Ś. nie wykonał nałożonego obowiązku, nie przedłożył żądanej dokumentacji, co stosownie do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego skutkuje zastosowaniem art. 48 ust. 1 tej ustawy i nakazaniem rozbiórki obiektu. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie w terminie J. Ś., który domagał się jej uchylenie i ponownego nałożenie obowiązku przedstawienia dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w innym terminie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że budowę rozpoczął na starych budynkach gospodarczych, w tym na istniejących betonowych ławach fundamentowych. Organ nadzoru budowlanego podczas wizytacji przeprowadzonych robót nałożył obowiązek przedstawienia w określonym terminie dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Wykonując polecenie, skarżący niezwłocznie powierzył uprawnionemu architektowi wykonanie żądanej dokumentacji. Zleceniobiorca oszukał go jednak, przyjmując należytą zapłatę i nie wykonując prac, do których się zobowiązał. Skarżący wskazywał dalej, że złożył doniesienie do Prokuratury Rejonowej w M., gdzie do sygn. Ds.[...] toczy się dochodzenie przeciwko architektowi, o czym organ pierwszej instancji został poinformowany przy prośbie o przedłużenie terminu do przedstawienia dokumentacji. Zarzucał ponadto, że nie budował nowych ław fundamentowych, lecz wykorzystał istniejące. Strop i ściany wykonał z konieczności gospodarczej, a zamiarem jego było przeprowadzenie kapitalnego remontu zniszczonych budynków gospodarczych. W tej sytuacji nakazanie rozbiórki jest, zdaniem skarżącego, pozbawione słuszności i godzi w jego istotny interes. Zlecił bowiem opracowanie dokumentów architektowi i wszelkie uchybienia zostaną usunięte. Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z zw. z art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z póź. zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) - uchylono zaskarżoną decyzję, jak również na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) nakazano J. Ś. wykonać rozbiórkę będącego w budowie budynku gospodarczego – kompleksu pomieszczeń gospodarczych na nieruchomości w J., gmina M., polegającą na rozebraniu betonowego stropu nad pomieszczeniem od strony zachodniej, murowanych z pustaków żużlobetonowych ścian i betonowych ław fundamentowych. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na dotychczasowy przebieg postępowania uznając, że organ pierwszej instancji uczynił zadość przepisom ustawy Prawo budowlane i Kodeksu postępowania administracyjnego. Zapewnił on gwarancje procesowe dla stron , które miały możność brania czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium , a przed wydaniem decyzji mogły wypowiedzieć się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W wyniku przeprowadzonych w toku postępowania czynności wyjaśniających - w tym oględzin dnia [...] 2003r. organ pierwszej instancji ustalił, że po rozebraniu starego budynku gospodarczego i stodoły, w 2000r. inwestor wybudował na betonowym fundamencie ścianę murowaną, a wiosną 2003r. przystąpił do drugiego etapu budowy. Wykonaną do stanu surowego inwestycję organ pierwszej instancji ocenił jako odbudowę zniszczonego kompleksu budynków drewnianych i budowę od strony zachodniej nowego pomieszczenia gospodarczego. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. właściwie zastosował art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 1 ustalonym ustawą z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, obowiązującym od dnia 31.05.2004r, przepis ten stanowi podstawę prawną do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez pozwolenia na budowę, jeżeli budowa ta jest niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź narusza przepisy techniczno-budowlane w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] 2003r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowienie, wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na J. Ś. obowiązek przedstawienia do dnia [...] 2004r. w nim wymienionej dokumentacji, stosując tryb zmierzający do zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej. Zobowiązany nie dostarczył w terminie stosownych dokumentów, zaś zgodnie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku nie spełnienia tego obowiązku, następstwem jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Z uwagi na fakt iż z dniem [...] 2004r. weszła w życie ustawa z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane zmieniająca treść art. 48 Prawa budowlanego, organ odwoławczy zreformował zaskarżoną decyzję. Takie rozstrzygnięcie nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, albowiem dokonano jedynie zmiany podstawy prawnej na aktualną, co jest zgodne z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie narusza przepisu art. 139 k.p.a. Odnosząc się dalej do zarzutów odwołania w uzasadnieniu decyzji wskazano, że kwestia niewywiązania się przez uprawnionego architekta ze zlecenia, stanowiąca zdaniem skarżącego przyczynę niedochowania terminu przedłożenia dokumentacji, nie może mieć wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, a jedynie stanowić podstawę do dochodzenia przez inwestora swoich roszczeń przed sądami powszechnymi. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004r. znak [...] J. Ś. domagał się jej uchylenia. Uzasadniając powyższe podnosił, że bez własnej winy nie dotrzymał terminu wyznaczonego do przedłożenia żądanej dokumentacji, bowiem zlecił jej wykonanie nieuprawnionemu architektowi, który pomimo opłacenia nie wykonała zlecenia. To zmusiło inwestora do szukania innego architekta, który pracę wykonał, jednak nie w wyznaczonym przez organ terminie. Uchybienie terminowi nie nastąpiło jednak z winy inwestora, o czym można się przekonać z akt Prokuratora Rejonowego w M. o sygnaturze nr [...], gdzie postanowieniem z dnia [...] 2004r. umorzono dochodzenie. W ocenie skarżącego nie można strony karać za niezawinione uchybienie terminowi, zwłaszcza że zwracała się o jego przedłużenie, a takie stanowisko organu administracji publicznej jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazywał nadto, że z przepisów Prawa budowlanego wynika ogólna zasada obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wszelkich obiektów budowlanych jak i na prowadzenie robót budowlanych, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 29 i 30 tej ustawy. Zaniechanie uzyskania pozwolenia w stosunku do innych budów i robót budowlanych niż wyliczone w tych przepisach stanowi naruszenie prawa i jest samowolą budowlaną. W świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy i treści art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę jest działaniem zgodnym z prawem. Nakaz rozbiórki jest niewątpliwie karą bardzo dla inwestora dotkliwą, z którą jednak powinien się liczyć przystępując do robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia. W piśmie procesowym z dnia [...] 2007r. uczestnik A. W. wnosił o oddalenie skargi wskazując, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i został przez organy prawidłowo ustalony. Skarżący przystąpił do odbudowy i budowy kompleksu pomieszczeń gospodarczych bez dopełnienia stosownych formalności, przez co dopuścił się samowoli budowlanej. Realizowana inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ nie mieściła się w katalogu robót budowlanych określonych w art. 29 ustawy Prawo budowlane objętych obowiązkiem zgłoszenia. Organ nadzoru budowlanego prawidłowo zatem wstrzymał wykonywanie robót budowlanych oraz celem zalegalizowania samowoli nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia wymaganej dokumentacji. Skarżący w przewidzianym terminie nie dopełnił obowiązku, a zatem zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane należało orzec nakaz rozbiórki. Zdaniem uczestnika, w skardze nie zostały przedstawione żadne okoliczności, uzasadniające uchylenie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uwzględnić niezależnie od podnoszonych w niej zarzutów z uwagi na dostrzegane w ramach kontroli z urzędu naruszenie przez organ pierwszej i drugiej instancji przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynikał między innymi rozwijany w art. 77 §1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji, któremu towarzyszą określone uprawnienia stron w postępowaniu dowodowym, w postaci prawa zgłaszania wniosków oraz uczestniczenia w czynnościach. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powołane wyżej zasady proceduralne odnoszą się także do kwestii ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego, którą jest myśl art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku ono dotyczy albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Analizowana kwestia ma zasadnicze znaczenie z uwagi na treść art. 10 k.p.a., statuującego zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. W sprawach dotyczących samowolnej budowy obiektów budowlanych będących częściami składowymi nieruchomości, uwzględniając przepisy prawa cywilnego o własności, stronami winni być w zależności od konkretnego stanu faktycznego – jej właściciel (współwłaściciele),użytkownicy wieczyści (współużytkownicy wieczyści), jak również podmioty, którym przysługują takie prawa do nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu - któremu odpowiada prawo stron do czynnego udziału w każdym jego stadium - obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 150). Z zasadą tą należy wiązać w szczególności art. 61 § 4 k.p.a. - który przewiduje obowiązek organu zawiadomienia o jego wszczęciu wszystkich stron, a także szereg przepisów rozdziału 4 k.p.a. - gwarantujących stronom udział w postępowaniu dowodowym ze skutkiem określonym w art. 81 k.p.a. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową i stanowi podstawę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie o wznowienie postępowania na wniosek strony, niezależnie od tego, czy miało wpływ na treść decyzji (przykładowo: wyr. NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 4 kwietnia 1997 r., III SA 1795/95, niepubl.). Artykuł 10 § 2 k.p.a. wprowadza wyjątek pozwalający na odstąpienie od omawianej zasady w sytuacji spełnieniem łącznie dwu przesłanek związanych z zaistnieniem obiektywnych przypadków rodzących konieczność natychmiastowego wydania decyzji w postaci - załatwienie sprawy niecierpiącej zwłoki oraz wystąpienie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zauważyć, że zarówno zaskarżona jaki i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zawierają ustaleń dotyczących kręgu stron, ani z tym związanych rozważań, poza wskazaniem na skierowanie nakazu rozbiórki określonych części kompleksu pomieszczeń gospodarczych do inwestora J. Ś. Nie podano w nich oznaczenie nieruchomości, na której prowadzone są samowolnie roboty budowlane, zaś numer w ewidencji gruntów przedmiotowej lub sąsiadującej z nią działki A. W. nie został podany ani w protokole kontroli i szkicu, ani w pismach oraz notatkach urzędowych związanych z czynnościami organów, ani w innych pismach. Akta postępowania administracyjnego nie zawierają żadnych dokumentów urzędowych pozwalających na identyfikację oznaczenia katastralnego nieruchomości, na której inwestor prowadzi roboty budowlane (choćby pośrednio - przez lokalizację położenia posesji w miejscowości J. gm. M., o której mowa w mowa w postanowieniu, protokole kontroli z daty [...] 2003r., czy obu decyzjach ) w postaci wydanych przez właściwe organy, w przepisanej formie dokumentów geodezyjnych takich jak wyrys z mapy ewidencyjnej, wypisy z ewidencji gruntów, a także w razie potrzeby wykazy równoważników i zmian gruntowych. Znajdują się w nich dwie pozbawione waloru dokumentów urzędowych kserokopie map opisanych jako grunty wsi P. (a nie J.), o niejednakowej numeracji leżących w tym samym obszarze działek - gdzie na jednej z nich zaznaczono budynki bez ich numeracji, a także różniące się w treści dokumenty nazwane wypisami z ewidencji gruntów z dat [...] 2003r. i [...] 2003r., nie mające jednak cech dokumentów urzędowych, które dotyczą różnych działek w jednostce ewidencyjnej M., obręb J. Jak wynika z akt administracyjnych organu pierwszej instancji za stroną uznawano pierwotnie J. Ś. oraz wnioskodawcę A. W., którym w myśl potwierdzeń nadania korespondencji doręczono zawiadomienie z daty [...] 2007r. o kontroli na posesji w miejscowości J. oraz postanowienie z dnia [...] 2003r. znak [...]. Będący wnioskodawcą A. W. wykazał na wezwanie organu interes prawy w żądaniu podjęcia czynności dotyczącej samowolnej budowy prowadzonej przez J. Ś. składając kserokopię aktu notarialnego Rep. [...], będącego umową o przekazanie gospodarstwa rolnego, sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w M. dnia [...] 1986r., który potwierdza iż jest od tej daty właścicielem między innymi położonej w J. działki nr [...]. We wskazanym akcie notarialnym A. W. ustanowił nieodpłatnie na rzecz M. i S. małżonków W. oraz rodzeństwa A. W., S. W. i R. W. na nabytej nieruchomości, nieodpłatnie, dożywotnią służebność osobistą polegająca na prawie korzystania z czterech izb tj. całego parteru domu mieszkalnego z łazienką, jak również 1/5 budynków gospodarczych dla A. W. i R. W.. Uzyskując od A. W. informacje dotyczące śmierci S. W. (męża M., ojca wnioskodawcy), zmiany stanu cywilnego przez A. W., oraz od M. W. dotyczące reprezentacji S. W., za strony uznano ostatecznie (wykaz z [...] 2004r.): J. Ś., A. W., M. W., A. S. ( zd. W. ), S. W. i R. W. – którym doręczno zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. oraz decyzje organu pierwszej instancji. Analogicznie wyglądał krąg stron w postępowaniu odwoławczym. Stwierdzony braku ustaleń oraz odpowiednich dokumentów stanowiących podstawę do identyfikacji oznaczenia i położenia nieruchomości, na której prowadzone są przez inwestora będące przedmiotem postępowania roboty budowlane czyni w istocie niemożliwą dalej idącą kontrolę prawidłowości wykonania przez organy pierwszej oraz drugiej instancji obowiązków z art. 61 § 4 k.p.a. i 10 k.p.a., nie mniej jednak należy zwrócić uwagę, że służebności osobiste w przeciwieństwie do służebności gruntowych nie stanowią prawa rzeczowego do nieruchomości będącego legitymacją materialnoprawną związaną ze stosowaniem art. 28 k.p.a. dla podmiotów korzystających z takich służebności na działkach sasiadujących z będącą terenem samowoli budowlanej. Ponadto uwzględniając szkic będący załącznikiem do protokołu kontroli dnia [...] 2003r. i wynikająca stąd lokalizację obiektów opisanych jako realizowane w warunkach samowoli budowlanej w okolicach drogi, jak również mając na uwadze inne wymienione uprzednio dokumenty należy zwrócić uwagę, że o ile istnieje związek pomiędzy mapami gruntów wsi P. gm. M. i dokumentami nazwanymi wypisami z ewidencji gruntów żadna z działek położonych bezpośrednio przy drodze nie jest własnością J. Ś. Obie kontrolowane decyzje z uwagi na brak ustaleń i dokładnego oznaczenia nieruchomości, na której prowadzone są roboty budowlane, a także w związku z brakiem precyzji osnowy w opisie tam znajdującego się kompleksu gospodarczego, z którego nakazowi rozbiórki podlegają tylko pewne elementy niektórych obiektów naruszają w sposób istotny wymogi wynikające z art. 107 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie - zwane osnową decyzji, sformułowane bowiem być musi w sposób jasny i precyzyjny, nie budzący wątpliwości tak by nie zachodziła potrzeba sięgania do uzasadnienia, czy szkiców i fotografii będących dowodami w sprawie, w celu wykonania decyzji lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne, przy braku wadliwości wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., stanowią przesłankę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Podstawą powyższego jest naruszenie przez oba organy wszystkich powołanych uprzednio przepisów proceduralnych, w a szczególności art. 7 k.p.a., 77 k.p.a, 107 § 1 i 3 k.p.a. , co skutkuje odstąpieniem od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do przeprowadzenia której zmierzają w istocie zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym z udziałem wszystkich stron postępowaniu (por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., zaś rzeczą organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wyeliminowanie wytkniętych uchybień. Podstawą orzeczenia zawartego w punkcie II. sentencji wyroku jest art.152 p.p.s.a. Skarżący działając w sprawie przez pełnomocnika będącego adwokatem nie składał wniosku o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.