II SA/Kr 1124/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia 27 czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala. II SA/Kr 1124/19 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2018 r. znak [...] Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego dla Powiatu N., na podstawie art. art. 119 § 2, 120, 121§ 1 i 4, 122 oraz art. 64a § 1 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. (DZ.U. 2017/1201) nałożył na Fundację [...]" grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 22 maja 2017 nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją z dnia 3 lipca 2015 r. nakazano zobowiązanemu, jako właścicielowi muru oporowego zlokalizowanego na działce nr [...] wzdłuż działki nr [...] w P. Z. dokonać szeregu robót naprawczych. Pismem z dnia 18 stycznia 2018 r. zobowiązany poinformował o częściowym wykonaniu obowiązku i tę okoliczność potwierdziły oględziny przeprowadzone w dniu 24 maja 2018 r. Nadal jednak nie zrealizowano pozostałych, nakazanych robót m.in. betonowej czapy wieńczącej koronę muru, balustrad w dolnym biegu schodów i koszy gabionowych. W zażaleniu na to postanowienie Fundacja zarzuciła naruszenie art. 8, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz art. 119, 121 i 124 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Żaląca podniosła, że organ nie uwzględnił faktu, że wykonano większość nakazanych prac, wobec czego nie sposób przyjąć, że zobowiązana uchyla się od wykonania obowiązku. Niewykonanie wszystkich prac nie wynika z zaniedbań zobowiązanej, lecz z "obowiązku wykonywania poszczególnych etapów zgodnie ze sztuką budowlaną, w właściwych warunkach pogodowych...". Fundacja zakwestionował także wysokość nałożonej grzywny jako po raz pierwszy wymierzonej, nieodpowiadającej wielkości naruszeń i rozmiarom niewykonanego obowiązku. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2019 r. [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 5 czerwca 2018 r. Stwierdził organ, że zgodnie z zapisami protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji spośród nakazanych robót wykonano: w segmencie A rozbiórkę poluzowanego fragmentu muru i jego odtworzenia z wykorzystaniem istniejących bloków kamiennych, betonową czapę wieńczącą koronę muru długości 29 m., miejscowe spoinowanie wypłukanych zapraw; w segmencie B osadzono poluzowane bloki kamienne, miejscowe spoinowanie wypłukanych zapraw, remont i uzupełnienie balustrad ochronnych; w części C usunięto uszkodzone fragmenty muru. Do wykonania pozostało ułożenie początkowych koszy gabionowych w segmencie b oraz w segmencie c rozbiórka przewidzianego do skarpowania fragmentu placu wraz z częścią ogrodzenia, wyprofilowanie terenu (ukształtowanie skarp i półek pod podstawy gabionowe), ułożenie koszy gabionowych. Wskazał organ, że stosownie do przepis art. 121 § 2 i 4 upea, jeżeli egzekucja dotyczy obowiązku z zakresu prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i w rozpoznawanej sprawie mogłaby wynosić [...] zł. W ocenie organu wysokość grzywny winna gwarantować skuteczność egzekucji i w okolicznościach rozpoznawanej sprawy określona przez organ I instancji uznaniowo kwota [...]zł. jest kwotą właściwą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Fundacja [...]" powtórzyła zarzuty zażalenia. Nadto podniosła, ze nie zgadza się z poglądem organu, jakoby w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 155 kpa. Podała, że wniosek o zmianę decyzji nakazującej wykonanie robót dotyczący zmiany sposobu ich wykonania nie został uwzględniony i szczegółowo wywiodła powody, dla których uznaje taką decyzję za wadliwą. Zarzuciła też, że organ nie wyjaśnił, czy możliwe jest wykonanie nałożonych obowiązków. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził brak podstaw do jego uchylenia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że polemika z merytoryczną zasadnością ostatecznej decyzji administracyjnej na etapie postępowania egzekucyjnego nie może odnieść skutku. Zgodnie bowiem z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U.2016/599) organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skoro więc decyzja nakazująca wykonanie robót jest ostateczna, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to organ egzekucyjny miał obowiązek wszcząć i prowadzić postępowanie egzekucyjne. Jak wynika z twierdzeń skarżącej, podjęta przez nią próba zmiany tej decyzji nie powiodła się. To zaś oznacza, że w niezmienionych okolicznościach kwestia wykonalności nie podlega ponownemu badaniu. Istotą postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie wykonania obowiązku, a nie prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organ egzekucyjny ustala tylko te fakty, które dla egzekucji mają istotne znaczenie. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie do przepisu art. 121 § 1 i 2 w przypadku egzekucji dotyczącej obowiązku wynikającego z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, co stanowi wyjątek od zasady jej wielokrotności. W przepisie art. 121 § 2 określono jedynie górny limit grzywny (do 50.000 zł.), nie uregulowano jednak żadnych przesłanek, które miałyby kształtować, czy choćby wpływać na jej wysokość. Oznacza to, że wyznaczenie wysokości grzywny powierzono organom egzekucyjnym. Działając w ramach takiego uznania, limitowanego jedynie kwotą maksymalną, organy mogą uwzględniać wszelkie okoliczności ze sprawą związane, byleby ich dobór nie miał charakteru zupełnie dowolnego. W rozpatrywanej sprawie organy posłużyły się argumentem, że wymierzana grzywna ma charakter jednorazowy. Argument ten nie jest pozbawiony racjonalności, co zresztą szerzej uzasadnił organ II instancji. Jeśli zważyć, że organ egzekucyjny musi mieć na uwadze przede wszystkim efektywność egzekucji, a egzekwowany, niezastępowalny obowiązek nie został wykonany w całości dobrowolnie mimo upływu znacznego czasu, to oceny co do konieczności wymierzenia grzywny w wysokości [...] zł. nie sposób uznać za dowolną. W okolicznościach sprawy, a w szczególności przy uwzględnieniu opisanego przez organ odwoławczy charakteru obowiązku, organ miał pełne podstawy do uznania, że grzywna odniesie skutek wtedy, kiedy będzie dostatecznie dolegliwa. Wymierzana na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym grzywna nie jest karą, lecz środkiem mającym na celu przymuszenie do wykonania ostatecznie orzeczonego obowiązku. Dlatego ustawa zawiera regulacje umożliwiające umorzenie nieuiszczonej grzywny, a nawet dopuszczające możliwość zwrotu już uiszczonej grzywny w wypadku wykonania obowiązku przez adresata nakazu. Za zupełnie nietrafne uznać należy zarzuty skargi odnoszące się nie do skarżonego postanowienia, lecz do decyzji o odmowie zmiany decyzji ostatecznej – wydanej na podstawie art. 155 kpa. W postępowaniu ze skargi na postawienie w przedmiocie nałożenia grzywny, sąd administracyjny bada zgodność z prawem tegoż postanowienia, a nie decyzji o jakiej mowa, która w dodatku w żaden sposób nie wpłynęła na zakres egzekwowanego obowiązku. Żaden więc z zarzutów prezentowanych zarówno w zażaleniu, jak i w skardze, nie może być oceniony jako uzasadniony. Badając sprawę także poza zakresem tych zarzutów, Sąd nie dostrzegł podstaw mogących uzasadniać wzruszenie zaskarżonego postanowienia. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga została oddalona.