II SA/Kr 1125/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : NSA Izabela Dobosz NSA Jan Zimmermann Protokolant : Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. sprawy ze skargi B. G. i S. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu likwidacji wentylacji; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w W., działając w oparciu o art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (tj. jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 48, art. 80 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wydał w dniu 2 marca 2005 r. decyzję (znak: [...]), którą odmówił "wydania nakazu likwidacji wentylacji grawitacyjnej, wspólnej dla dwóch przylegających budynków nr "A" przy ul. [...] w W. (Hurtownia "A") stanowiącego własność M. i R. C. oraz nr "B" przy [...] w W., stanowiącego własność B. i S. G.". W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzoru budowlanego wskazał, że postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało wnioskiem B. G. z dnia 15.06.2004 r., w którym zarzuciła, iż R. C. dopuścił się samowoli budowlanej poprzez wybudowanie komina wentylacyjnego z przyłączeniem go do komina usytuowanego w sąsiednim budynku nr "B" przy [...] w W., a stanowiącego własność wnioskodawczyni i jej męża. Nadto wnioskodawczyni wskazała, że z tej wentylacji wydzielają się niebezpieczne zapachy, czuć gaz i zażądała przeprowadzenia kontroli pożarowej i kontroli samej hurtowni "A". Przeprowadzone w dniu [...].08.2004 r. oględziny budynku hurtowni wykazały, iż ponad połać dachową tego budynku wyprowadzony został komin, przylegający do północnej ściany budynku mieszkalnego nr "B" przy [...] w W.. Komin ten ma przekrój 0,8 x 0,3m i wysokość ok. 0,4-0,8 m, wykonany jest z cegły pełnej, jest otynkowany i od góry okuty blachą [...]. W wyniku dokonanych oględzin organ nadzoru budowlanego I instancji nie stwierdził, by w kominie tym znajdował się jakikolwiek otwór wylotowy. Nadto organ administracji wskazał, że w piwnicach budynku hurtowni, w ścianie od strony budynku państwa G., znajdują się dwa przewody wentylacyjne zakończone kratkami wentylacyjnymi. W trakcie oględzin R. C., właściciel budynku w którym mieści się hurtownia "A", przedłożył protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 1.04.2004 r. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że okazany dokument obrazuje kontrolę dwóch przewodów: jednego spalinowego i jednego wentylacyjnego - usytuowanych w kotłowni. W trakcie oględzin hurtowni R. C. oświadczył, że sporny komin istniał już w 1992 r. tj. w dacie nabycia przez niego tej nieruchomości, a on nie dokonywał przebudowy tego komina. Zleca jedynie wykonanie systematycznych przeglądów stanu technicznego przewodów kominowych. Nadto wskazał, że sporna wentylacja nie jest związana z gazem, gdyż piec gazowy jest podłączony do oddzielnego komina, z drugiej strony budynku i posiada oddzielną wentylację i nawiew. Dodatkowo podał, że podczas korzystania przez jego sąsiadów z centralnego ogrzewania, przez wentylację [hurtowni] czuć czad. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wskazał nadto, że w oględzinach udziału nie brali wnioskodawczyni i jej mąż, mimo, iż zostali o ich terminie prawidłowo powiadomieni. Prowadzący postępowanie organ nadzoru budowlanego zwrócił się do Spółdzielni Pracy Kominiarzy w W., skąd uzyskał informację, że w budynku przy ul. [...] w W. została przeprowadzona kontrola przewodu spalinowego oraz wentylacji w kotłowni w kwietniu 2004 r., nie stwierdzono jednak żadnych nieprawidłowości. Natomiast w budynku sąsiednim tj. przy [...] w W. Spółdzielnia Kominiarzy świadczy usługi polegające na czyszczeniu przewodu dymowego, nie zlecano zaś jej okresowej kontroli budynku. Następnie organ nadzoru budowlanego wezwał właścicieli sąsiadujących ze sobą budynków do przedłożenia protokołu z okresowej kontroli wszystkich przewodów kominowych usytuowanych w ich budynkach, z uwzględnieniem wspólnej wentylacji grawitacyjnej. Państwo C. przedłożyli protokół z dnia [...].10.2004 r. w którym nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w funkcjonowaniu przewodów kominowych. Państwo G. zaś, nie przedłożyli żadnego dokumentu na okoliczności o które wzywał organ administracji. Fakt ten jest powodem wszczęcia wobec nich odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie niedopełnienia obowiązku okresowej kontroli przewodów kominowych. Nadto, w hurtowni "A" przeprowadzona została kontrola z zakresu ochrony przeciwpożarowej, zakończona wydaniem w dniu [...].11.2004 r. przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. decyzji (znak: [...]) nakazującej uzupełnienie oznakowania obiektu znakami bezpieczeństwa, poddanie okresowej kontroli instalacji elektrycznej, gazowej oraz przewodów kominowych. Wszystkie kontrole zostały do czasu wydania decyzji w sprawie przez organ I instancji wykonane przez uprawnione podmioty. Konkludując powyższe, organ nadzoru budowlanego I instancji wskazał, że nie stwierdzono żadnego zagrożenia spowodowanego funkcjonowaniem wspólnej dla obu budynków wentylacji, nie stwierdzono podłączenia żadnych urządzeń do przewodów wentylacyjnych, a także nie stwierdzono dokonania samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu komina wentylacyjnego przez R. C.. Organ administracji podkreślił, że obecnie nie można ustalić kiedy został wybudowany przedmiotowy komin, a brak jest podstaw do kwestionowania oświadczenia R. C., iż komin istnieje od 1992 r. Wobec faktu, że przeprowadzone kontrole nie wykazały żadnych nieprawidłowości w funkcjonowaniu komina, brak jest, zdaniem organu I instancji podstaw do uwzględnienia wniosku i nakazania likwidacji komina. Organ wskazał, iż wydana decyzją rozstrzyga jedynie o wentylacji grawitacyjnej, zaś sprawa funkcjonowania w przedmiotowym budynku hurtowni "A" - jest przedmiotem odrębnego postępowania. Od decyzji tej odwołanie wnieśli B. G. i S. G.. Zarzucili, że niezasadnie organ I instancji uznał, że R. C. nie dokonał samowoli budowlanej wznosząc komin, którego końcówka wyprowadzona została ponad dach, a następnie komin ten samowolnie podłączony został do istniejącej w domu odwołujących się wentylacji grawitacyjnej. Na okoliczność, że sporny komin wybudowany został już po dacie zakupu przez R. C. budynku hurtowni, wskazali odwołujący się dowód w postaci zeznań świadka A. B., mieszkającego w domu graniczącym z budynkiem hurtowni. Składający odwołanie podali, że istotny w sprawie jest fakt składowania w piwnicy budynku hurtowni materiałów chemicznych i to on stanowi zagrożenie dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Podkreślili ponadto, że nie przedłożenie przez nich do akt sprawy w postępowaniu przed organem I instancji protokołu kontroli przewodów kominowych, nie jest ich zaniedbaniem, a protokół ten przedstawiony zostanie niezwłocznie po wykonaniu badań. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia 24.04.2009 r. (znak: [...]), działając w oparciu o art. 138 § 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity. Dz.U. 2006 Nr 156, 1118 ze zm.) utrzymał skarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Organ nadzoru budowlanego II instancji powołując się na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty tj. pismo Spółdzielni Pracy Kominiarzy w W. z dnia 17.08.2004 r. oraz protokół mistrza kominiarskiego E. P. z dnia [...].10.2004 r. stwierdził, że z dokumentów tych nie wynika aby istniało zagrożenie spowodowane istniejącą wentylacją wspólną dla obydwu budynków. Z dokumentów tych nie wynika także, by istniało podłączenie urządzeń (w tym kotła gazowego) do przewodów wentylacyjnych będących przedmiotem postępowania. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że budowa komina przez R. C. nie była samowolą budowlaną. Oparł się w tym zakresie na oświadczeniu R. C., iż komin istniał już w dacie nabycia przez niego tej nieruchomości w 1992 r., wskazał także, iż odwołujący się na powyższą okoliczność nie przedstawili kontrrdowodu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podkreślił, iż kontrolowane postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. prowadzone było z poszanowaniem art. 7, art. 77 §1 i art. 10 § 1 kpa. Organ odwoławczy pouczył jednocześnie odwołujących się, iż sprawy dotyczące naruszenia własności i roszczenia dotyczące naprawienia szkód powstałych podczas procesu budowlanego - należą do właściwości sądów powszechnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na opisaną wyżej decyzję wnieśli B. G. oraz S. G.. Zarzucili, że zarówno organ pierwszej, jak i II instancji nie zajął stanowiska wobec zeznań świadka M. B.. Nadto wskazali, że obie decyzje pomijają opinię biegłego geodety T. W., a z ekspertyzy tej wynika, że R. C. bezprawnie wkroczył w nieruchomość skarżących. Zanegowali oni nadto fakt wykonania przez R. C. osobnego komina w jego hurtowni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przeprowadzona sądowa kontrola zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych wykazała, iż zostały one wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do załatwienia jej, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do nakazu wynikającego z art. 77 § l kpa organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy zebrany w sprawie. Reguły te w rozpatrywanym przypadku nie były w pełni przestrzegane. W szczególności należy podkreślić, że istotną dla tej sprawy okolicznością było ustalenie, czy do przewodu wentylacyjnego znajdującego się w budynku skarżących B. G. i S. G. przy [...] Nr "B" w W. została samowolnie podłączona wentylacja bądź przewody spalinowe z budynku sąsiedniego, w którym mieści się hurtownia "A", a będąca własnością M. C. i R. C. (budynek przy ul. [...] w W.). Należy wskazać, że powyżej opisana wadliwość funkcjonowania instalacji wentylacyjnej, zgłoszona została organowi nadzoru budowlanego przez B. G.. Z protokołu oględzin budynku hurtowni z dnia [...].08.2004 r. (k. 5v) wynika, iż fakt wadliwego funkcjonowania tej instalacji wentylacyjnej potwierdzony został także przez R. C., właściciela hurtowni, który stwierdził, że ,jak G. palą w CO, to czuć czad w moim budynku". Powyższe stwierdzenie jednoznacznie świadczy o tym, iż przewody kominowe i wentylacyjne w budynkach przy ul. [...] i [...] w W. mogą być są ze sobą połączone lub z innego powodu wadliwie funkcjonować. Zatem obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było dokładne wyjaśnienie tej kwestii. Prowadzący przedmiotowe postępowanie administracyjne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie powołanych wyżej oględzin budynku ustalił fakt, że w budynku hurtowni "A" funkcjonują dwa kominy. Opierając się natomiast na przedłożonych do akt sprawy przez R. C. - właściciela hurtowni -dokumentach w postaci protokołu Spółdzielni Pracy Kominiarzy nr [...] z dnia [...].04.2004 r. (k. 7) oraz protokołu Zakładu Kominiarskiego z dnia [...].10.2004 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych, (k. 22) uznał, że nie ma żadnego zagrożenia związanego z wspólną wentylacją obu budynków oraz nie stwierdził podłączenia przez właścicieli budynku przy ul. [...] w W. żadnych urządzeń do przewodów wentylacyjnych w budynku sąsiednim przy al. [...]. Należy podkreślić jednak, iż sam prowadzący postępowanie organ I instancji dostrzegł fakt, że wobec treści przedłożonego do akt sprawy protokołu Spółdzielni Pracy Kominiarzy z dnia [...].04.2004 r. nie można było jednoznacznie ustalić, czy zawarta w treści tego protokołu opinia kominiarska dotycząca poprawności funkcjonowania w budynku hurtowni "A" spornych przewodów kominowych i spornej wentylacji, czy też dotyczy drugiego komina znajdującego się w budynku hurtowni. Wobec powyższego, organ zwrócił się do Spółdzielni Pracy Kominiarzy w W. o wyjaśnienie wątpliwości (pismo z dnia 6.10.2004 r. k. 15.), czy kontrolą przewodów kominowych objęta była wentylacja wspólna dla obu budynków. Z udzielonej organowi odpowiedzi (pismo z dnia 12.10.2004 r.; k. 17) wynika, iż przedmiotem kontroli kominiarskiej był wyłącznie jeden przewód kominowy i jeden przewód wentylacyjny. W tych okolicznościach organ I instancji zasadnie przyjął, że kontrola ta nie obejmowała przewodów wentylacyjnych (komina) będących przedmiotem niniejszego postępowania, to jest tych, które są zlokalizowane między budynkiem hurtowni i budynkiem skarżących. Wobec tego pismem z dnia 12.10.2004 r. (k. 16) organ administracji wezwał właścicieli budynku w którym mieści się hurtownia do przedłożenia protokołu kontroli tych właśnie, spornych w niniejszej sprawie przewodów. W następstwie powyższego do akt sprawy przedłożony został protokół z dnia [...].10.2004 r. (k. 22), sporządzony przez Zakład Kominiarski E. P., w którym stwierdzono, że nie ma nieprawidłowości w przewodach kominowych spalinowo-wentylacyjnych w budynku hurtowni "A". Uznać jednak trzeba, iż z tego ostatniego dokumentu nie wynika jednoznacznie które przewody wentylacyjne były kontrolowane przez Zakład Kominiarski E. P.. Wiąże się to bowiem z ustaleniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie, iż w budynku hurtowni funkcjonują dwa niezależne przewody kominowe. Zatem zasadnie należy uznać, że opinia na której oparł się organ I instancji wydając w sprawie decyzję, nie stanowiła podstawy do jednoznacznych ustaleń. Wobec tego nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości, czy do przewodów wentylacyjnych w budynku skarżących podłączone zostały dodatkowe urządzenia od strony budynku hurtowni "A". Ta okoliczność jest istotna z uwagi na przedmiot sprawy i zarzut stron i powinna zostać w sposób dokładny i jednoznaczny wyjaśniona. W kontekście powyższych rozważań, jako wadliwe należy ocenić przeprowadzone dotychczas przez organ czynności kontroli budynku. Jak bowiem wynika z protokołu oględzin z dnia [...].08.2004 r. (k. 5) wizja ta ograniczona została wyłącznie do pomieszczeń budynku znajdujących się w piwnicy. Tam też organ nie stwierdził żadnych nieprawidłowości, ani podłączenia urządzeń do wentylacji skarżących. Zaniechano jednak kontroli wyższych kondygnacji tego budynku. Nie da się zaś wykluczyć, że na kondygnacjach tych ulokowane mogły zostać urządzenia, które podłączone zostały do wentylacji (komina) znajdującej się w należącym do skarżących budynku sąsiednim. Jest to tym bardziej prawdopodobne, skoro skarżący w swoim piśmie z dnia 13.09.2004 r. (k. 12) wskazują, że przez sporną wentylację mogą być odprowadzane spaliny gazowe pochodzące z łazienki sąsiadów. Organ administracji nie zbadał tej okoliczności, a w szczególności nie sprawdził, czy na wyższych kondygnacjach budynku hurtowni znajdują się jakiekolwiek elementy instalacji świadczące o możliwości połączenia jej z wentylacją skarżących. Nie został także w sposób należyty i dokładny ustalony fakt i data wybudowania spornego komina. Skarżący twierdzili, że komin ten wybudowany został samowolnie przez właścicieli hurtowni podczas remontu tego budynku. Organ administracji w ślad za oświadczeniem właściciela tego obiektu przyjął, iż komin ten istniał już w dacie nabycia tej nieruchomości przez M. C. i R. C. tj. w roku 1992. Mimo wyraźnego wniosku skarżących zawartego w ich odwołaniu, by na powyższą okoliczność przeprowadzić dowód z zeznań świadka zamieszkującego w okolicach budynku hurtowni, organ odwoławczy zaniechał przeprowadzenia tego dowodu. Nie zajął stanowiska organ odwoławczy do tego wniosku dowodowego także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 24.04.2009 r., a w szczególności nie wyjaśnił przyczyn, które spowodowały, że dowód ten nie został przeprowadzony. W toku ponownego rozpatrywania sprawy przedstawione wyżej wadliwości postępowania winny zostać usunięte, poprzez przeprowadzenie dowodów, które jednoznacznie ustalą sprawność funkcjonowania komina istniejącego między budynkami stron tego postępowania oraz ustalą, czy do komina skarżących podłączone zostały urządzenia i instalacje z budynku należących do M. C. i R. C.. W związku z powyższym należało przyjąć, że w rozpatrywanym przypadku naruszone zostały przepisy postępowania (art. 7 i art. 77 kpa), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego w oparciu o art. 145 ust. l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało orzec jak w pkt I sentencji. W pkt II sentencji, sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy, który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.