II SA/Kr 1126/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie WSA Małgorzata Łoboz WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia 11 sierpnia 2021r. znak [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala. Zaskarżoną decyzją Wojewody z dnia 11 sierpnia 2021 r. znak sprawy [...], po rozpoznaniu odwołania A. K., utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 1 kwietnia 2021 r. nr [...], znak: [...], o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako budowa przydomowej oczyszczalni ścieków do 5 m3 wraz z przyłączami sanitariatów pracowniczych do przydomowej oczyszczalni ścieków oraz budowa wiaty (altany) o powierzchniach 25 m2 i 9 m2 przy ul. [...] w K.; teren inwestycji: działka nr [...] obr. [...]. ewid. P.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Opisaną powyżej decyzją Prezydent Miasta K. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania inwestycji, powołując się na art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2020.1333 ze zm.). W ocenie organu l instancji zgłaszana inwestycja narusza § 12 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] - rejon ulicy [...]" (Uchwała NR [...] Rady Miasta K. - Dz.Urz.Woj.[...]), zgodnie z którym w zakresie odprowadzania ścieków, ustala się zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Ponieważ nie można rozdzielać robót budowlanych objętych jednym zgłoszeniem, a dostarczona dokumentacja nie zawiera wystarczającego opisu planowanej wiaty (altany), dlatego sprzeciw wniesiono wobec całości zamierzenia budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zwróciła się o uchylenie sprzeciwu oraz wydanie zaświadczenia o możliwości wykonania ww. zamierzenia. Wnioskująca wskazała, że planuje zamienić dotychczasowy sposób odprowadzania ścieków bytowych oraz że wniosek dotyczy wymiany istniejącego szamba bezodpływowego na przydomową oczyszczalnię ścieków. Zwróciła uwagę, że teren inwestycji nie ma i nie będzie mieć dostępu do miejskiej kanalizacji, a budowa wiaty nie wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując na wstępie na regulację zawartą w art. 29 ust. 1 pkt 5 z zastrzeżeniem art. 29 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi realizacja przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej i jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy jest zgodna z przepisami prawa, w tym przepisami prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę, że teren inwestycji nie ma możliwości przyłączenia do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, to w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą ustalenia zawarte w § 12 ust. 3 pkt 2 i 3 planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że norma wynikająca z § 12 ust. 3 pkt 3 planu jest jednoznaczna i kategoryczna, wyrażono w niej zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Zaś zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 2 planu tymczasowo (do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej) dopuszczono możliwość lokalizacji szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że art 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U.2021.888) nie wyłącza możliwości wprowadzenia dodatkowych ograniczeń w aktach niższego rzędu (m. in. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego). Ww. przepis określa w sposób ogólny dopuszczalne rozwiązania usuwania nieczystości płynnych (ścieków) z nieruchomości. Tymczasem nakazy oraz zakazy wynikające z treści aktów prawa miejscowego mogą być uwarunkowane wieloma czynnikami, np. z regulacji prawa dotyczącego ochrony środowiska, wód podziemnych, czy też zdrowia (bezpieczeństwa) ludzi. Prawo własności nie jest jedynym elementem uwzględnianym w planowaniu przestrzennym. Reasumując organ stwierdził, że zgłaszana inwestycja narusza § 12 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu, w którym jednoznacznie zakazano lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków, w związku z czym utrzymano w mocy decyzję o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia. W skardze od powyższej decyzji wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. § 12 ust. 3 pkt 2-3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] - rejon ulicy [...]" (uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 września 2018 roku) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegające na ich błędnej wykładni i uznaniu, iż Uchwała Rady Miasta K. dotycząca uchwalenia planu, podjęta w ramach upoważnienia ustawowego udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, może być dokonywana w oderwaniu od innych aktów prawa powszechnie obowiązującego w sytuacji, gdy ustawodawca wprost w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy dał właścicielowi nieruchomości prawo wyboru zamontowania zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych czy przydomowej oczyszczalni ścieków - tym samym wykładnia zapisów § 12 ust. 3 pkt 3-4 planu uwzględniająca uzasadnione interesy inwestora winna prowadzić do wniosku, iż zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, wobec braku faktycznych możliwości do podłączenia do sieci kanalizacyjnej, może być w realiach niniejszej sprawy wykonana, 2. naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, polegające na jego nieuzasadnionym zastosowaniu i zgłoszeniu sprzeciwu wobec zamiaru dokonania przez skarżącą inwestycji na działce nr [...] obr. [...] ewid. P.. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania przez Sąd stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu względem zamierzonej przez skarżącą inwestycji w postaci budowy przydomowej oczyszczalni ścieków do 5 m3 wraz z przyłączami sanitariatów pracowniczych do przydomowej oczyszczalni ścieków oraz budowy wiaty (altany) o powierzchniach 25 m2 i 9 m2 przy ul. [...] w K.. Przy czym zaznaczyć należy, że powodem sprzeciwu była sprzeczność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Jak wynika z art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2020.1333 ze zm.), nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. Jednocześnie, zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 cyt. ustawy organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. W przedmiotowej sprawie należy zgodzić się z organami, że obowiązujący plan miejscowy, obejmujący sporną inwestycję w jednoznaczny sposób zakazuje lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] - rejon ulicy [...]" (Uchwała Rady Miasta K. nr [...] - Dz.Urz.Woj.[...]) w zakresie odprowadzania ścieków oraz wód opadowych ustala się m.in.: 1) nakaz odprowadzania ścieków bytowych w oparciu o miejski system kanalizacji rozdzielczej - kanalizacja sanitarna; 2) dopuszczenie w terenach nieobjętych kanalizacją sanitarną, tymczasowo (do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej) zastosowanie szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe; 3) zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Z powyższych regulacji planu wynika jednoznacznie, że na obszarach skanalizowanych istnieje obowiązek przyłączenia się do kanalizacji. Na terenie, który nie jest z kolei objęty kanalizacją sanitarną – jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie – dopuszcza się wyłącznie zastosowanie szczelnych bezodpływowych zbiorników, natomiast przydomowe oczyszczalnie ścieków są kategorycznie zakazane. W świetle tak jednoznacznie sformułowanych przepisów planu rację miał organ zgłaszając sprzeciw względem zgłoszonej inwestycji. Jak wynika bowiem z cyt. powyżej art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego zgłaszana inwestycja musi być zgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W skardze zwrócono uwagę na przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które kolidują zdaniem autora skargi z zapisami cyt. planu. Zgodnie z powołanym w skardze art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U.2021.888) "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez (...) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych." Po pierwsze, zdaniem Sądu nie ma sprzeczności pomiędzy zacytowanym powyżej przepisem a omawianym § 12 planu. W sytuacji, gdy dany obszar nie jest objęty kanalizacją, inwestor zgodnie z ustawą ma prawo zastosować zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię. Z kolei zapisy planu doprecyzowują te rozwiązania stanowiąc, że na analizowanym w przedmiotowej sprawie obszarze wykluczona jest budowa przydomowych oczyszczalni. Badany zapis planu stanowi zatem lex specialis w stosunku do powoływanej przez skarżącą ustawy, a sprzeczność pomiędzy tymi normami jest pozorna. Po drugie, nawet jeżeli uznać, że w sprawie faktycznie zachodzi sprzeczność pomiędzy zapisami miejscowego planu a ustawą, to w opinii Sądu organ nie był uprawniony do pominięcia przepisów planu. W tym zakresie Sąd podziela zasadność stanowiska wyrażonego w linii orzeczniczej, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej, czy inne organy administracji publicznej, nie są uprawnione do dokonywania rozproszonej kontroli uregulowań planów miejscowych z prawem ustawowym lub konstytucyjnym (wyrok WSA w Krakowie z 23 maja 2018 r. o sygn. akt II SA/Kr 458/18, WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 430/19). Jeżeli zaś chodzi o możliwość pominięcia przepisu planu sprzecznego z ustawą przez Sąd, to w orzecznictwie zarysowały się dwa stanowiska. Istnieje linia orzecznicza dopuszczająca możliwość orzeczenia przez sąd wyłącznie w oparciu o przepis ustawowy, a to art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z pominięciem sprzecznych z tym przepisem zapisów planu miejscowego (por. zdanie odrębne do wyr. II SA/Kr 458/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2019 r. II SA/Gl 684/19, LEX nr 2741080, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2018 r. II SA/Kr 150/18, LEX nr 2475353). Orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd podzielił jednakże przeciwne stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalna ocena zgodności z prawem przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako swoistego prejudykatu w sprawie dotyczącej zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem powszechnie obowiązującego prawa miejscowego i może być kwestionowany jedynie w określonym trybie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2019 r. II SA/Bd 782/19, LEX nr 2866485). Jak wskazano w powyższym wyroku "wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu następuje w określonym postępowaniu, którego granice zakreśla przedmiot sprawy. W tym też postępowaniu bada się ewentualne istotne naruszenia prawa. Skutek prawny wadliwości uchwały wynika ze skutków, jakie wywiera orzeczenie sądu administracyjnego ustalające, że kontrolowany akt istotnie narusza prawo. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie, że dany akt istotnie narusza prawo skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc. Oznacza to, że dopóki dany akt funkcjonuje w obrocie, wywiera skutki prawne. Co do zasady, sąd nie może zatem badać prawidłowości wydania uchwały w innych postępowaniach, bowiem model kontroli takich aktów w przypadku indywidualnych zarzutów wynika z art. 101 u.s.g. Pominięcie stosowania danego aktu może wystąpić tylko w sytuacjach wyjątkowych. Przepisy uchwały w okresie jej obowiązywania muszą być traktowane jednolicie jako wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązywane były do ich przestrzegania. Jednostkowe pominięcie stosowania danego aktu prowadziłoby więc do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. W ocenie Sądu, można pominąć określony akt, gdyby jego zastosowanie prowadziło do niedających się pogodzić z porządkiem konstytucyjnym zasad a więc np. gdyby jego zastosowanie implikowało naruszenie np. zasad niedyskryminacji lub równości, ale nie w przypadku, gdy odmowa zastosowania przyjętego rozwiązania mogła być źródłem takiej nierówności. Dodatkowym argumentem są skutki prawne obowiązywania aktu w razie uwzględnienia skargi o stwierdzenie nieważności aktu. Zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego (art. 152 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że akty prawa miejscowego obowiązują do chwili uprawomocnienia się wyroku w razie uwzględnienia skargi na dany akt. Ustawodawca tworzy więc swego rodzaju parasol ochronny dla takich aktów aż do ostatecznego, prawomocnego zakończenia postępowania. Zakwestionowaniem trwałości takiego aktu byłoby pominięcie stosowania go w innym postępowaniu a więc wcześniejszej derogacji niż przewidziana ogólnymi regułami obowiązywania, nawet wadliwego aktu". W świetle powyższego należy stwierdzić, że organy prawidłowo orzekły o zgłoszeniu biorąc pod uwagę jednoznaczne i obowiązujące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ani organy ani orzekający w sprawie Sąd nie miały możliwości pominięcia przepisów planu w ramach przedmiotowego postępowania. Na marginesie należy wskazać, że kontrola zapisów planu może zostać dokonana, jednakże musi to zastąpić w ramach odrębnego trybu przewidzianego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, będącym podstawą do zaskarżenia uchwał samorządowych. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.