II SA/Kr 1127/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel- Ziaja WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi F.Ł. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 kwietnia 2009 r. nr [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 20.12.2007 r. znak: [....] ; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego F.Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2008r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. , działając na podstawie art. 51 ust.4, 50 ust.1 pkt 4, art. 51 ust.1 pkt 3, art.51 ust.4 k.p.a., art. 80 ust.2 pkt 1, art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2003 r. - Dz U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany zamienny wobec A. i S.Ł. dla rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ewid. 1 położonej w M. w rejonie ulicy [...] (kategoria obiektu XIII) oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, m. in., że decyzją nr [...] z dnia [...].12.2007 r. znak: [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. po rozpatrzeniu sprawy nadbudowy i rozbudowy części budynku mieszkalnego wykonanego na działce nr ewid. 1 położonej w M. w rejonie ul. [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji pozwolenia na budowę z dnia 7.04.2006 r. znak: [...] Starosty T. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dla wykonanej budowy projektu budowlanego zamiennego. Inwestorzy w dniu 19.02.2008 r. przedłożyli projekt budowlany zamienny. Starosta Powiatowy w Z. decyzją z dnia [...].01.2008 r. znak: [...] w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylającym decyzję Wojewody i decyzję Starosty T. zatwierdzającą projekt budowlany nadbudowy części budynku nad istniejącym tarasem w budynku mieszkalno-usługowym na działce nr ewid 1 w M. oraz decyzją nr [...] z dnia [...].12.2007 r. PINB w Z. , nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, umorzyło postępowanie w przedmiotowej sprawie. Wójt Gminy P. pismem z dnia 19.02.2008 r. poinformował, że po przedłożeniu dokumentacji projektu zamiennego, budynek jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. Organ wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo, - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył F.Ł. zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 107 k.p.a. oraz art. 51 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt.4, art. 50a Prawa budowlanego oraz § 12 i § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. Uzasadniając zarzuty odwołujący wskazał m.in., że inwestor nie wykonał zastrzeżeń podnoszonych wcześniej przez skarżącego i kwestionowanych przez kolejne organy w postępowaniu prowadzonym przez Starostę T. oraz Sąd. Ponadto organ zastosował niewłaściwy tryb postępowania, gdyż w niniejszej sprawie, po uchyleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji Wojewody i decyzji Starosty T. o zatwierdzeniu projektu budowlanego, brak jest ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto podniósł, że PINB w Z. powinien nakazać rozbiórkę obiektu albo doprowadzić do stanu poprzedniego. Organ wydał też swoją decyzję przed upływem 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia o zakończeniu postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że organ l instancji dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego oraz poprawnej subsumcji przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego 5 pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W niniejszym stanie faktycznym nie można przyjąć, jak chce tego skarżący, iż Inwestorzy realizowali budowę bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Przede wszystkim, przed rozpoczęciem prac uzyskali oni zatwierdzony projekt budowlany prac oraz decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę T. w dniu [...].04.2006r., znak [...] . Fakt późniejszego uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt nadbudowy części budynku nie może prowadzić do przyjęcia, iż roboty budowlane prowadzone były bez pozwolenia na budowę. Byłoby to możliwe jedynie w przypadku, gdyby właściwy organ stwierdził nieważność decyzji. Tylko w takim bowiem wypadku zachodzi przypadek pozbawienia decyzji mocy prawnej tak, jakby nigdy nie istniała (ex tunc). Jak wskazuje aktualne orzecznictwo NSA, w szczególności wyrok NSA z dnia 21.01.2005r., sygn. OSK 1605/04, jedynie stwierdzenie nieważności aktu prawnego wywołuje takie skutki - wycofuje ten akt z obrotu prawnego z momentem wydania tego aktu (ex tunc). W przypadku uchylenia decyzji, traci ona swoją moc ex nunc, a zatem dopiero od daty jej uchylenia. Nie można zatem twierdzić, że inwestor dokonał samowoli budowlanej w przypadku, gdy działał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona. Jeżeli strona w okresie formalnego obowiązywania tej decyzji wykonywała wynikające z niej uprawnienia, to trzeba uznać, że wykonywała je dysponując tytułem prawnym. PINB w Z. prawidłowo zidentyfikował odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę podczas realizowanych prac budowlanych i we właściwym trybie nakazał naprawę sytuacji prawnej inwestycji - poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany w budynku na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 3. Z uwagi na całościowy charakter projektu zamiennego, należało go zatwierdzić na podstawie art. 51 ust 4 i nałożyć na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nie można również przyznać racji stronie w zakresie, w którym twierdzi, iż zostały naruszone jej prawa, w szczególności, iż postępowanie prowadzone przed organem l instancji miało naruszyć reguły przewidziane w art. 10 k.p.a. Odwołujący się otrzymał pouczenie o prawie do zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami w dniu 26.02.2008r. Z prawa tego nie skorzystał do dnia wydania decyzji, jak również w okresie późniejszym. Niezależnie od powyższego decyzja wydana została po upływie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia przez stronę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł F.Ł. , wnosząc o jej uchylenie , o wstrzymanie wykonania tej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że organy nie wykonały zastrzeżeń podnoszonych wcześniej przez skarżącego, a zakwestionowanych już wcześniej przez sąd administracyjny w wyroku uchylającym decyzje organu II instancji oraz decyzję PINB w Z. w przedmiotowej sprawie - co skutkować winno uchyleniem również zaskarżonej obecnie decyzji. Skarżący podtrzymał całą argumentację zawartą we wniesionym odwołaniu, wskazując na naruszenie art. 6, 7, 9, 10 § 1 oraz 77 § 1 k.p.a. oraz rażące naruszenie przepisów prawa budowlanego art. 35 i o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Gm. P. Skarżący zaznaczył, że organy nieprawidłowo zastosowały przepisy regulujące konieczność zatwierdzania projektu, który podlega ponownemu zatwierdzeniu, oraz na podstawie którego nastąpi wydanie nowej decyzji innej niż uchylona we wcześniejszym postępowaniu. Przy uwzględnieniu powyższego nowa inwestycja, również nie może być niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania Gminy P. Jest to więc ewidentne naruszenie art. 35 prawa budowlanego, który nakazuje przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwemu organowi sprawdzenie wielu elementów m.in. : zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Wniósł też o wstrzymanie wykonania decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewody Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134§ 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga , jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 p.p.s.a. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Uchylenie decyzji przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd , w myśl art. 151 p.p.s.a. , skargę oddala. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2009r, znak: [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , jak też decyzja organu l instancji z dnia [...] marca 2008r. [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. , naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego, gdyż tak naprawdę organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego. Istota sporu sprowadza się do tego, że inwestorzy dysponując, będącą w obrocie prawnym decyzją wydaną przez Starostę T. w Z. z dnia [...] .04.2006r., znak:[...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą im pozwolenia na : " nadbudowę części budynku nad istniejącym tarasem w budynku mieszkalno-usługowym na dz. nr ewid. 1 w M . Kategoria obiektu XIII."- dokonali istotnych odstępstw od tego projektu przez: 1) zwiększenie powierzchni zabudowy wydłużając z jednej strony tarasu na którym pierwotnie planowano nadbudowę o ok. 2 m. 2) zwiększenie powierzchni zabudowy budynku poprzez "podwyższenie dachu oraz zwiększenie wyglądu dachu", (ale tak naprawdę podwyższono dodatkowo chyba o jeszcze jedną kondygnację). Poza tym roboty budowlane zostały zakończone co organ ustalił na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 9.03.2007r. z udziałem inwestora A.Ł. i przedstawicieli organu. Takie były okoliczności sprawy. Organy prowadziły postępowanie legalizacyjne w trybie art. 50 - 51 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane. Prowadząc to postępowanie o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, decyzją organu l instancji z dnia [...].12.2007r.znak [...] nałożyły na inwestorów A. i S. Ł. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przedmiotowego budynku w terminie do 30. 05. 2008r., określając w niej co taki projekt powinien zawierać. Decyzja ta została wydana na podstawie art.51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane. Inwestorzy w dniu 19.02. 2008r. przedłożyli projekt budowlany zamienny, organy uznały go za prawidłowy i w związku z tym organ l instancji wydał swoją decyzję, a organ odwoławczy, nie dopatrując się żadnych uchybień, utrzymał ją w mocy. Organy administracji wyjaśniając istotne dla sprawy okoliczności w swoich decyzjach w żaden sposób dokładnie nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy i nie ustaliły na czym te odstępstwa polegają, nie wyjaśniły np. czy inwestorzy dobudowali jedną czy dwie kondygnacje, czy i jaki sposób posadowiony jest obecnie budynek skoro inwestor wydłużył zabudowany taras o ok. 2 m i jaką w rzeczywistości uzyskał powierzchnię nowej zabudowy w stosunku do pozwolenia zatwierdzającego projekt pierwotny. Ponadto czy taka rozbudowa jest możliwa biorą pod uwagę wymogi m.p.z.p.. Organy oparły się w tym zakresie tylko na zaświadczeniu wydanym przez Wójta Gminy P. z dnia 9.01.2008r. znak [...] , nie ustalając tych wymogów z wypisu i z wyrysu m.p.z.p. oraz nie odnosząc się do ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy, zważywszy, co zarzuca skarżący, że prawie cała działka inwestorów jest zabudowana. Organy nie ustaliły więc nowej powierzchni zabudowy i czy jest ona zgodna z m.p.z.p. Ponadto nie dokonały oceny czy te odstępstwa mają charakter istotnych. Uzasadnienie organów w tym zakresie powinno być wyczerpujące i nie budzić żadnych wątpliwości, a takiego nie ma w decyzjach. Stosownie do przepisu art.36 "a" ust. 1 i ust 6 cyt. ustawy prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że budowa budynku z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. Celem tego postępowania jest to, że organ_ nadzoru budowlanego działając równolegle z organem administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu legalizacyjnym zobowiązany jest do zobligowania inwestora do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przez " stan zgodny z prawem" należy rozumieć stan zgodny z obowiązującymi na dzień orzekania przepisami prawa, w tym również przepisami wykonawczymi. Przepis art.51 ust.1 pkt 3 ustawy prawo budowlane określa jakie działania może podjąć organ w przypadku kiedy stwierdził, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i przepis ten stosuje się również do robót zakończonych, o czym mowa w art.51 ust.7 . W myśl przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane- organ w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przepis ten ma charakter restytucyjny a nie represyjny i jego istotą jest przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Oznacza to, że organ prowadząc postępowanie wyjaśniające, jeżeli stwierdzi dokonanie przez inwestora istotnych odstępstw nakłada na niego pewne czynności lub wykonanie określonych robót budowlanych do zakresu tych zmian. Z przepisu tego nie wynika, że inwestor ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, tylko to, że nakazane czynności lub roboty budowlane mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami prawa. Natomiast po nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych organ jest zobligowany do wnikliwego sprawdzenia wykonania tegoż obowiązku przez inwestora i w zależności od jego poprawności albo ma obowiązek zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego lub odmowy wydania decyzji. W myśl przepisu art. art. 51 ust. 4 cyt. ustawy Prawo budowlane po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust.1 pkt 3- i wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych- albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przepis ust. 5 tegoż artykułu określa obowiązki organu w przypadku niewykonania w terminie tego obowiązku nałożonego na inwestora. Organy administracji obu instancji po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego zamiennego w dniu 19.02 2008r. nie dokonały wnikliwej jego analizy i sprawdzenia zgodnie z wymogami zawartymi w przepisie art. 35 ustawy prawo budowlane . Przepis ten nakłada na organ obowiązek sprawdzenia tegoż projektu, pod kątem m.in.: 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu; 2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust.1 pkt 1 b, a także zaświadczenia o którym mowa w art. 12 ust.7; 4 ) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zatem organy mają obowiązek sprawdzenia czy przedmiotowy budynek spełnia też wymogi określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12. 04.2003r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ) jak np. zachowania odległości planowanej nadbudowy od granicy z działką sąsiednią, wymogów p/poż., czy jest zachowana odpowiednia powierzchnia biologicznie czynna, czy został spełniony wymóg zachowania odpowiedniej ilości miejsc postojowych itp. Tymczasem organy obu instancji w swoich decyzjach dokonały tylko szablonowych stwierdzeń, że projekt budowlany zamienny jest sporządzony prawidłowo, gdyż sporządziły go określone osoby (...... ) mające do tego uprawnienia i bezkrytycznie, bez jakiegokolwiek omówienia i precyzyjnego uzasadnienia przyjęły poprawność tego projektu. Natomiast projekt ten ma rażące podstawowe uchybienie polegające na tym, że projekt ten w ogóle nie odnosi się do projektu budowlanego pierwotnego, nie omawia zakresu dokonanych zmian dotyczących przedmiotowej inwestycji, nie zakreślono w nim tych zmian, nie omówiono ich w opisie technicznym. Zatem tak sporządzony projekt budowlany zamienny nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji. Organ odwoławczy nie dostrzegł się tak istotnych uchybień . Organ l instancji na podstawie tak sporządzonego projektu budowlanego zamiennego nie mógł w sposób prawidłowy dokonać jego oceny, a tym samym wydać pozytywną dla inwestora decyzję, o organ odwoławczy to zaakceptował, nie przeprowadzając od nowa całego postępowania administracyjnego. Projekt ten został sporządzony z naruszeniem cyt. wyżej przepisów prawo budowlane, a także przepisów wykonawczych o jakich mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3.03.2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U.2003r. Nr 120 poz. 1133). Należy podkreślić, że projekt budowlany zamienny musi nawiązywać w swej treści do decyzji, której przedmiot rozstrzygnięcia zmienia (por., wyrok VIISA/Wa 2235/06, LEX nr 312097). Zatwierdzony projekt budowlany stanowi załącznik do decyzji i nie może być pomiędzy tymi dwoma dokumentami żadnych wątpliwości ( por. wyrok IV SA/Wa 4879/02, LEX nr 158909). Organy w uzasadnieniach swoich decyzji nie wyjaśniły na jakiej podstawie przyjęły, że wykonane roboty w przedmiotowym budynku obecnie są zgodne z prawem. Niezależnie od powyższych uchybień należy jeszcze podkreślić, że istniejący przedmiotowy budynek usługowo mieszkalny, kat. XIII jest pensjonatem, inwestorzy zamierzali "nadbudować" i organy w swoich decyzjach w żaden sposób nie wypowiedziały się na czym konkretnie ta nadbudowa ma polegać i w jakim zakresie. Decyzja administracyjna rozstrzyga indywidualną sprawę co do swej istoty i musi precyzyjnie określać jej przedmiot, tak aby była jasna, czytelna i zrozumiała i nie może zawierać żadnych wątpliwości co do jej treści i wykonania. Wykonalność decyzji oznacza to, że będzie ona mogła być skutecznie wykonana w ewentualnym dalszym postępowaniu egzekucyjnym gdyby zaszła taka okoliczność, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17.06. 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. 2002r, Nr 110, póz. 968). Organy w osnowie decyzji organy lakonicznie jedynie określiły cytuję: "Zatwierdzam projekt budowlany zamienny dla państwa A. i S.Ł. zam (...... ) rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalno- usługowego na działce (.....) w (......)". Takie wyrzeczenie w osnowie decyzji jest nieprecyzyjne, zaś z uzasadnienia również nic nie wynika . Poza tym inwestorzy we wniosku z dnia 12.12 2004r. domagali się zatwierdzenia projektu budowlanego dot. "nadbudowy" przedmiotowego budynku, a nie, jak organ napisał w osnowie zaskarżonej decyzji, że sprawa dotyczy "rozbudowy i nadbudowy". Organy w żaden sposób nie uzasadniły dlaczego orzekły poza zakres wniosku. Obowiązkiem organu jest orzekanie zgodne z wnioskiem strony (art. 61 § 1 k.p.a.), a nie w jego szerszym zakresie. Jest to uchybienie które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze organy obu instancji naruszyły przepis (zasadę zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy), art.80 k.p.a (zasadę swobodnej oceny dowodów ) oraz art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 7 kpa jako naczelnej zasady postępowania administracyjnego - organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wyprowadzana jest zasada zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego określona w art. 77 § 1 k.p.a. oraz - zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) w myśl której organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy daną okoliczność została udowodniona. Nie oznacza to dowolności ustaleń ale dokonania przez organ oceny znaczenia i wartości dowodów w danej które musi przedstawić w decyzji w sposób przekonywujący. Natomiast przepis art. 107 § 3 k.p.a. określa wymogi prawidłowo sporządzonej decyzji. Decyzja administracyjna wymaga m. in. ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, które ma na celu wykazanie prawidłowego procesu myślowego który doprowadził do ustalenia takiego a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast co do wskazania podstawy prawnej decyzji organ winien wskazać i przytoczyć przepisy prawa i wykazać, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Organy uchybiły temu przepisowi. Sąd uznał też, że organy obu instancji naruszyły też przepisy prawa materialnego - art.51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust7, ust. 4 poprzez jego błędną interpretację przy uwzględnieniu ustalonego stanu faktyczny sprawy, co w sposób bezpośredni zdeterminowało wydanie takich decyzji organów i mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy naruszyły też przepis prawa materialnego art. 35 Prawo budowlane poprzez nie dokonanie sprawdzenia wymogów prawidłowości sporządzonego projektu budowlanego zamiennego i nie powołanie tego przepisu w podstawie prawnej lub uzasadnieniach swoich decyzji. Ponadto należy wskazać, że organ odwoławczy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia nie wskazał w ogóle przepisów prawa materialnego które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Ograniczył się jedynie do wskazania przepisów art. 138 § 1 k.p.a., art. 104 kpa oraz art. 80 ust.2 i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu l instancji, zgodnie z przepisem art.138 § 1 k.p.a., z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 k.p.a daje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i organ rozpatruje sprawę ponownie, merytorycznie, w jej całokształcie w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zatem organ zobowiązany był do wskazania w podstawie prawnej swojej decyzji przepisów prawa materialnego , gdyż w przypadku wydania decyzji bez podstawy prawnej decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe uchybienia organów obu instancji, Sąd na obecnym etapie postępowania nie może odnieść się do zarzutów skarżącego zawartych w skardze bowiem postępowanie administracyjne wymaga uzupełnienia w szerokim zakresie, co Sąd wyżej omówił. Kontrola Sądu i ocena całego zebranego materiału dowodowego nastąpi dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym przez organy obu instancji Zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, gdyż wymaga uzupełnienia. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien wziąć pod uwagę wyżej naprowadzone okoliczności sprawy, ponadto dołączyć do akt administracyjnych decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jeżeli decyzja taka została wydana, przeprowadzić postępowanie legalizacyjne zgodnie z przepisami art. 50 ust.lpkt 4 i art.51 ust.1 pkt. 3 w zw. z ust. 7 oraz z ust. 4 ustawy z dnia 7.07. 1994r. Prawo budowlane, a także ustosunkować się do wszystkich istotnych zarzutów podniesionych przez skarżącego składanych w toku postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt.l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W punkcie tym uchylono również decyzję PINB w Z. z dnia [...].12.2007r znak: [...] wydaną w toku postępowania, jako wydaną z naruszeniem prawa wobec nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Orzeczenie w pkt. II wydano na zasadzie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono stosownie do przepisu art. 200 cyt. ustawy.