II SA/Kr 1127/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator - po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu podania w sprawie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości l. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. F. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2017 r. [...] na podstawie art. 66 § 3 kpa Starosta [...] zwrócił A. F. podanie o wydanie decyzji o wypłacie zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...]za wywłaszczenie nieruchomości "położonej przy ul [...] objętej LWH nr [...] gm. kat. Z., stanowiące p. gr. L. kat. [...] i l. kat. [...] o pow. 2348 m2". Organ podał, że kwestię wywłaszczania nieruchomości, oraz odszkodowań z tego tytułu, jak również waloryzacji kwot odszkodowania regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016r., poz. 2147 ze zm.). Dodał, że wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako parcela budowlana [...] gm. kat. Z. oraz jako parcela gruntowa [...] gm. kat. Z., na rzecz Skarbu Państwa, nastąpiło umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia 29 września 1960 r. Rep. Nr [...]. Umową tą Przedsiębiorstwo Państwowe "[...] [...] w Z., nabyło za cenę w kwocie [...](słownie: [...] złotych) od W. T., Z. I. K., R. T., A. B. nieruchomość opisaną w księdze wieczystej Kw [...], oznaczoną jako parcela budowlana l. kat[...] gm. kat. Z. o pow. 0,1423 h, oraz opisaną w księdze wieczystej Kw [...], oznaczoną jako parcela gruntowa l. kat. [...] gm. kat. Z. opow. 0,0045 ha. Zgodnie z § 6 przedmiotowej umowy sprzedaży: "Umowa niniejsza zawarta zostaje w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku Dz.U. 17 poz., 70. jako następstwo wszczętej przez Państwo akcji wywłaszczeniowej co do nieruchomości stanowiącej przedmiot umowy". § 3 umowy sprzedaży Rep Nr [...] z dnia 29 września 1960 r. określał szczegóły płatności ceny nabycia tejże nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1422/15 oddalił skargi A. F. oraz R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 października 2015 r., Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2015 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu A. F. podania o "wydanie decyzji administracyjnej o zaproponowanie spadkobiercom F. T. nieruchomości zamiennej z zasobu nieruchomości Starostwa T. za wywłaszczenie nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] i stanowiącej pierwotnie parcele budowlaną nr [...] i parcelę gruntową nr [...]. Według organu brak jest podstaw prawnych, w oparciu o które Starosta [...] mógłby prowadzić postępowanie administracyjne z wniosku A. F. o wydanie decyzji o wypłacie zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...]za wywłaszczenie nieruchomości" położonej przy ul. [...] - objętej LWH nr [...] gm. kat. Z., stanowiące p. gr. [...] i l[...] o pow. 2348 m 2". Dla dochodzenia roszczeń związanych z wykonaniem zobowiązań wynikających z w/w umowy sprzedaży z dnia 29 września 1960r. Rep Nr [...], właściwa jest droga cywilno-prawna, w ramach której strony tejże umowy bądź następcy prawni tych stron, mogą wystąpić do właściwego miejscowo i rzeczowo sądu powszechnego ze stosownym powództwem. Na powyższe rozstrzygnięcie A. F. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając brak decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazującej właściwy organ do wywłaszczenia nieruchomości, wskazującej cel wywłaszczenia oraz wskazującej sposób rekompensaty za wywłaszczenie nieruchomości. Zdaniem skarżącego doszło do uszczuplenia należności publiczno-prawnych przez nieodprowadzenie podatku od dzierżawy nieruchomości, a Starosta [...] powinien zostać ukarany grzywną. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2018 r. [...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144, 66 §3 oraz art. 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podał, co następuje: Podzielić należy w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2016 r. (II SA/Kr 1422/15), zgodnie z którym organ, do którego wniesiono podanie, zwraca je wnoszącemu w formie postanowienia, między innymi wtedy, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Zwrot podania następuje przed wszczęciem postępowania. To powoduje, że na wskazanym etapie z zasady nie stosuje się przepisów proceduralnych służących ustaleniu stron postępowania, czy wyjaśnieniu okoliczności tworzących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonywanego decyzja administracyjną. Obowiązek zwrotu podania powstaje wówczas, gdy z wniesionego pierwotnie podania wynika, że żądanie zawarte w podaniu dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego. Wydanie takiego orzeczenia nie jest pozostawione jedynie uznaniu organu, a złożenie w takich warunkach podania nie rodzi skutku wszczęcia postępowania administracyjnego. Starosta [...] prawidłowo skoncentrował swoje rozważania na treści podania A. F. i trafnie wskazał, że sprawa objęta podaniem należy do właściwości sądu powszechnego. Cywilnoprawnego charakteru roszczeń A. F. nie niweczy bowiem okoliczność zawarcia umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego z dnia 29 września 1960 r. Rep. Nr [...] nieruchomości objętej podaniem w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Należy przy tym dodać, że organ administracyjny nie jest zobowiązany do wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowi podstawę rozstrzygnięcia oznaczonego stosunku prawnego spornego bądź niespornego na gruncie prawa cywilnego. Mając na uwadze, że podstawę roszczeń stanowi zdarzenie polegające na zawarciu notarialnej umowy sprzedaży nieruchomości, uwzględniając charakter takich umów, należało uznać sprawę za należącą do spraw z zakresu prawa cywilnego, z uwagi na jej rodzaj. Tym samym przedmiotowa sprawa objęta jest drogą postępowania przed sądem powszechnym. A. F. nie twierdził, że sąd powszechny odrzucił jego pozew o jakiekolwiek roszczenie mające źródło w zawartej 29 września 1960 r. umowie sprzedaży, a co za tym idzie brak jest dowodów na wystąpienie okoliczności objętych hipotezą art. 66 § 4 kpa. W świetle faktu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości objętej podaniem, zarzut A. F. o braku wydania decyzji wywłaszczeniowej w sprawie jedynie potwierdza cywilnoprawny charakter żądania, a co za tym idzie słuszność rozstrzygnięcia organu I instancji. Na powyższe rozstrzygnięcie A. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w K., zarzucając mu niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 112 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 , art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124, art. 125, art. 126 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) oraz błędne wskazanie drogi cywilnoprawnej do dochodzenia roszczeń związanych z wypłatą odszkodowania. Skarżący podniósł, że cel, na który została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość był i jest nadal niezgody z obowiązującymi przepisami na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Podmiotem realizującym cel publiczny był bowiem [...], który zajmował się wydawaniem paszportów dla bogatych Żydów i wywożeniem biednych Żydów do obozów zagłady. Być może [...] składał wniosek o odszkodowanie do Starosty [...], jednak taki wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż cel, który realizował [...] był i jest niezgodny z prawem. Skarżący dodał, że jest następcą prawnym po osobach, które posiadały i używały przedmiotową nieruchomość i zgodnie z art 129 ust. 5 pkt 2 jest osobą uprawioną do złożenia wniosku o odszkodowanie. Według skarżącego Starosta [...] i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zrozumiały co to jest gospodarstwo rolne i nie zastosowały odpowiednich przepisów. Organy te winny zastosować w sprawie przepis art. 136 i 137 ugn. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W uzupełnieniu skargi A. F. przytoczył argumenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2015 r. wydanego w sprawie II SA/Kr 1332/15. Zaskarżone postanowienie zostało uchylone w wyniku uwzględnienia tych właśnie argumentów. Zarzuty samej skargi nie poddają weryfikacji. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 66 § 3 kpa, zgodnie z którym "gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu". Warunkiem zastosowania tego przepisu jest to, aby bez jakichkolwiek dalszych wyjaśnień było oczywiste, że zgłaszane żądanie należy do drogi sądowej. Zwrot podania nie jest załatwieniem sprawy i nie może być poprzedzane prowadzeniem postępowania dowodowego i oceną prawną przesłanek zgłoszonego żądania. W rozpoznawanej sprawie organy doszły do przekonania, że sprawa nie należy do drogi administracyjnej dopiero po ustaleniu, że nieruchomość została zbyta w drodze umowy zwartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i po dokonaniu oceny, że w takim wypadku nie może być mowy o odszkodowaniu za wywłaszczona nieruchomość. W istocie więc organy ustaliły w sprawie stan faktyczny i poddały go ocenie w kontekście przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i w kontekście obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Swe rozważania zwieńczyły organy wnioskiem, że jedyną drogą do dochodzenia roszczeń z umowy sprzedaży nieruchomości jest droga cywilna. Rzecz jednak w tym, że ów wniosek nie dotyczy zgłoszonego żądania. A. F. nie domagał się wszak zasądzenia odszkodowania związanego np. z niewykonaniem umowy z 29 września 1960 r., ale "wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania" wskazując, jako podstawę prawna żądania art. 7 Konstytucji RP i art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Orzekając na podstawie art. 66 § 3 kpa o zwrocie podania, organy nie wskazały o jaką konkretnie sprawę cywilną chodzi podając ogólnie, że dla rozpatrywania roszczeń i zarzutów związanych z wykonaniem umowy właściwe są sądy powszechne. Bliższe sprecyzowanie charakteru "roszczenia lub zarzutu" nie było możliwe, bo - jak wyżej wskazano - A. F. takiego w ogóle nie zgłosił: domagał się wydania "decyzji o wypłacie zwaloryzowanego odszkodowania" za wywłaszczoną nieruchomość. Właściwość sądu powszechnego, stosownie do art. 66 § 3 kpa, ma wynikać z samego podania, a nie z oceny prawnej dokumentów, które według wnoszącego podanie mają uzasadniać jego żądanie. Z tego powodu błędem jest klasyfikowanie zgłoszonego żądania jako żądania cywilnoprawnego tylko na podstawie umowy z 29 września 1960 r., a wbrew wyraźnemu oczekiwaniu skarżącego. Z tych też powodów Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela argumentów zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2016 r. w sprawie II SA/Kr 1422/15 i powielonych przez organ odwoławczy. Stwierdzić więc trzeba, że A. F. wystąpił do właściwego organu o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie należącym do kompetencji tego organu. Załatwienie takiego podania polega na ustaleniu stanu faktycznego i sprawdzeniu czy stan ten odpowiada przesłankom wskazanym w przepisie mogącym mieć zastosowanie. Negatywna ocena w tej mierze nie może prowadzić do zwrotu podania, lecz do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia. Zgłoszone przez A. F. żądanie winno być więc zweryfikowane w postępowaniu administracyjnym przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dokonanie prawnej oceny ustalonego stanu faktycznego. Organy zatem w sposób istotny naruszyły przepis art. 66 art. 66 § 3 kpa, a to powoduje konieczność uchylenia wydanych przez nie postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.