II SA/Kr 1128/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A.W. i J.W. na decyzję Wojewody z dnia 7 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości; skargę oddala. Starosta K. decyzją z dnia [...] maja 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu działek: nr 1 o pow. 0,2443 ha, nr 2 o pow. 0,0076 ha, nr 3 o pow. 0,1920 ha oraz nr 4 o pow. 0,0497 ha, obr. [...]. ewid. K. m. K. , odpowiadających wywłaszczonym na rzecz Skarbu Państwa działkom nr 5 o pow. 0,2493 ha oraz nr 1 o pow. 0,2443 ha, obr. [...]. ewid. K. , m. K. , wszczętego na wniosek A.W. oraz J.W. , reprezentowanych przez radcę prawnego W.H. . W uzasadnieniu organ l instancji podał, że pismem z dnia 24 marca 2005r. Prezydent Miasta K. , powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03, przekazał Wojewodzie akta sprawy Nr [...] dotyczące zwrotu działek: nr 1 , nr 2 , nr 3 oraz nr 4 , obr. [...]. ewid. , m. K. , z jednoczesną prośbą o "rozważenie możliwości wyznaczenia innego organu do załatwienia przedmiotowej sprawy". Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005r. Wojewoda wyznaczył Starostę K. do załatwienia przedmiotowej sprawy. Starosta wskazał, że pismem z dnia 30 września 1998r. A.W. oraz J.W. wystąpili do Wojewody z wnioskiem o zwrot "nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy K. -K. z dnia [...] 1978r. Nr [...] , a dotyczącej działek nr 5 oraz nr 1, , obr. [...] ewid. , m. K. , stanowiących współwłasność A.W. oraz W.W. ". Starosta ustalił, że na podstawie ostatecznej decyzji Naczelnika Dzielnicy K. -K. z dnia [...] września 1978r. Nr [...] , działki nr 5 o pow. 0,2493 ha oraz nr 1 o pow. 0,2443 ha, obr. [...] ewid. , m. K. , stanowiące współwłasność w częściach równych A.W. oraz W.W. zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na cele zagospodarowania [...] . Na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu sygn. akt II SA/Kr 1128/09 Rejonowego w R. z dnia [...] 1983r, sygn. akt [...] spadek po W.W. nabył w całości J.W. . Analiza dokumentacji geodezyjne - kartograficznej wykazała, że zgodnie z wykazem zmian gruntowych z dnia [...] czerwca 1992r. ks. rob. [...] działka nr 5 o pow. 0,2493 ha, obr. [...] ewid. m. K. podzieliła się na działki: nr 6 o pow. 0,2417 ha oraz nr 7 o pow. 0,0076 ha, obr. [...]. ewid. , m. K. . Dalej, zgodnie z wykazem zmian gruntowych sporządzonym w ramach operatu Nr [...] działka nr 6 o pow. 0,2414 ha, obr. [...]. ewid. K. , m. K. podzieliła się na działki: nr 3 o pow. 0,1920 ha oraz nr 4 o pow. 0,0497 ha, obr. [...]. ewid. . , m. K. . Decyzją z dnia [...] lutego 2003r. Nr [.,..] Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy K. -K; z dnia [...]września 1978r. w zakresie, w jakim orzekała ona o wywłaszczaniu na rzecz Skarbu Państwa działek nr 5 o pow. 0,2493 ha oraz nr 1 o pow. 0,2443 ha, obr. [...] ewid. K, m. K. Na skutek odwołania od decyzji organu l instancji, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydał w dniu [...] kwietnia 2003r. decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2005r. sygn. akt l SA/Wa 2074/04 oddalił skargę na tą decyzję. Starosta wskazał, że z dniem uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie właścicielem działek nr 1 nr 2 , nr 3 oraz nr 4 , obr. [...]. ewid. m. K. , nie jest już Gmina K. . Dlatego też prowadzenie niniejszego postępowania jest bezprzedmiotowe, pomimo tego, iż z wydanego w dniu [...] czerwca 2008r. przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych, Ekspozytura w K. , odpisu [...] wynika że Gmina K. w dalszym ciągu figuruje jako właściciel m. in. działek: nr 1 i nr 2 , obr. [...]. ewid. , m. K. oraz nr 6 obr. [...] ewid.. , m. K. (po podziale odpowiadających działkom nr 3 oraz nr 4 obr. [...]. ewid. m. K. ). Odwołanie od powyższej decyzji Starosty K. do Wojewody wnieśli A.W. i J.W. , podnosząc, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do stwierdzenia, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Nadal nie ustalono właściwego organu władnego do zwrotu sygn. akt II SA/Kr 1128/09 przedmiotowych działek. Bezspornym jest, iż zgodnie z treści KW [...] właścicielem działek jest Gmina K. . Mając na uwadze zasadę dobrej wiary ksiąg wieczystych uznać należy, iż to właśnie Prezydent K. jest stroną postępowania. Zdaniem odwołujących się wyłączenie Prezydenta jako organu wykonawczego miasta na zasadzie art. 24 §1 pkt 1 i 4 kpa nie powinno mieć zastosowania. Odwołujący się podkreślili, że skoro przedmiotowe nieruchomości nie zostały wydane, nie można twierdzić, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, póz. 2603 ze. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. z [...] lipca 2008r. w całości i orzekł o odmowie zwrotu na rzecz odwołujących się działek nr 1 o pow. 0.2443 ha, nr 2 o pow. 0.0076 ha, nr 3 o pow. 0.1920 ha oraz 4 o pow. 0.497 ha, obr. [...]. ewid. m. K. , odpowiadających wywłaszczonym na rzecz Skarbu Państwa działkom nr 5 o pow. 0.2493 ha oraz nr 1 o pow. 2.443 ha, obr. [...]. ewid. K. , m. K. Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie Starosta winien był merytorycznie rozpatrzyć sprawę i orzec o odmowie zwrotu w/w nieruchomości, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w przedmiotowej sprawie nie powoduje realizacji przesłanek pozwalających na stwierdzenie bezprzedmiotowości niniejszego postępowania o zwrot nieruchomości, gdyż brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony. Wojewoda podkreślił, że przesłankami zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są odjęcie prawa własności (lub też prawa użytkowania wieczystego, albo zniesienie innych praw rzeczowych związanych z nieruchomością), dokonanie aktu wywłaszczenia w postępowaniu administracyjnym w formie decyzji oraz wystąpienie z wnioskiem o odszkodowanie osoby uprawnionej do takiego roszczenia, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ugn. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Wojewoda stwierdził, iż sygn. akt II SA/Kr 1128/09 decyzją z [...] lutego 2003r. Wojewoda orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. -K. z [...] września 1978r. w zakresie orzeczenia o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działek nr 5 o pow. 0.2493 ha oraz nr 1 o pow. 0.2443 ha, obr. [...]. ewid. m. K. Powyższa decyzja Wojewody została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] kwietnia 2003r. oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 czerwca 2005r., który stał się prawomocny 31 sierpnia 2006r. Wojewoda wyjaśnił, że z chwilą uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność wadliwej decyzji skutki faktyczne, które dotąd były uznawane za skutki prawne, przestają mieć taki charakter, co otwiera drogę do nowej oceny materialnoprawnej tych faktów, które powstały na podstawie unieważnionej decyzji. W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej działa wstecz i oznacza, że poprzedni właściciel nie został pozbawiony praw do nieruchomości, o czym orzekała nieważna decyzja. Dlatego też w ocenie Wojewody w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr 1 o pow. 0.2443 ha, nr 2 o pow. 0.0076 ha, nr 3 o pow. 0.1920 ha oraz 4 o pow. 0.497 ha, obr. [...]. ewid. K. , m. K. , odpowiadających wywłaszczonym na rzecz Skarbu Państwa działkom nr 5 o pow. 0.2493 ha oraz nr 1 o pow. 2.443 ha, obr. [...] ewid. K. m. K. , ponieważ decyzją z [.,..] lutego 2003r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy K. -K. z [...] 1978r. Tym samym nie można stwierdzić, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, bowiem decyzja wywłaszczeniowa dotycząca wywłaszczenia tej nieruchomości została skutecznie usunięta z obrotu prawnego ze skutkiem od daty jej wydania. Z uwagi na fakt, iż aktualnie brak jest rozstrzygnięcia administracyjnego orzekającego ó wywłaszczeniu działek nr 1 , nr 2 o, nr 3 oraz 4 , obr.[...]. ewid. K. , m. K. , odpowiadających wywłaszczonym na rzecz Skarbu Państwa działkom nr 5 oraz nr 1 , obr. [...]. ewid. K. , m. K. , Wojewoda uznał, że w przedmiotowej sprawie przesłanki instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zostały spełnione, ponieważ w świetle przepisów ustawy zwrot nieruchomości może nastąpić wtedy, gdy zostało odjęte prawo własności i akt ten został dokonany w postępowaniu administracyjnym w formie decyzji. W przypadku braku takiej decyzji wywłaszczeniowej (aktu notarialnego) roszczenie o zwrot wywłaszczonej w trybie sygn. akt II SA/Kr 1128/09 omawianych przepisów, za wywłaszczoną nieruchomość nie jest zasadne. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A.W. i J.W. , zarzucając, że Wojewoda zamiast "załatwić sprawę w sposób kompleksowy" odsuwa w czasie zwrot odebranej skarżącym własności i skazuje ich "na rozpoczęcie kolejnej walki przed sądami cywilnymi", na którą skarżący nie mają środków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżących o zwrot nieruchomości wywłaszczonych decyzją Naczelnika Dzielnicy K. -K. z [...] 1978r., czyli było to żądanie oparte na przepisach działu III rozdziału 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.). Złożenie takiego wniosku obliguje właściwy organ administracji do rozstrzygnięcia o jego zasadności, a więc orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub o odmowie zwrotu takiej nieruchomości. Dokonując rozstrzygnięcia organ musi ustalić, czy zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości w art. 136-137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którymi, jak trafnie wskazał Wojewoda, są odjęcie prawa własności dokonane w postępowaniu administracyjnym oraz wystąpienie osoby sygn. akt II SA/Kr 1128/09 uprawnionej z wnioskiem o zwrot w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy. Należy również podkreślić, że organy administracyjne są obowiązane do orzekania na podstawie stanu faktycznego oraz prawnego istniejących w dniu orzekania i dlatego wskazane wyżej przesłanki zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem skarżących musiały zostać zbadane z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień 7 maja 2009r. Bezspornym jest, że działki nr 1 o pow. 0,2443 ha, nr 2 o pow. 0,0076 ha, nr 3 o pow. 0,1920 ha oraz nr 4 o pow. 0,0497 ha, obr. [...]. ewid. K. , m. K. , odpowiadające działkom nr 5 o pow. 0,2493 ha oraz nr 1 o pow. 0,2443 ha, obr. [...] ewid. K. , m. K. zostały wywłaszczone decyzją Naczelnika Dzielnicy K. -K. z [...] 1978r. Niespornym jest także, że decyzją Wojewody z dnia [...] lutego 2003r. została stwierdzona nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. -K. . Następnie zaś decyzja Wojewody została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] kwietnia 2003r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2005r. oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 31 sierpnia 2006r. Te okoliczności istniały w dniu orzekania przez Wojewodę w przedmiocie zwrotu w/w działek, a zatem organ obowiązany był uwzględnić je przy ustalaniu zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Prawomocne orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej powoduje, że zostały zniweczone skutki decyzji wywłaszczeniowej w postaci odjęcia prawa własności. Stwierdzenie nieważności następuje ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że właściciel, do którego została skierowana nieważna decyzja wywłaszczeniowa, w istocie nie został pozbawiony prawa własności. Prawomocny wyrok sądu oddalający skargę na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji wywłaszczeniowej nie mógł być zignorowany przez Wojewodę przy orzekaniu o zwrocie działek, ponieważ dotyczył jednej z przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli zatem w dniu wydawania zaskarżonej decyzji nie istniał już skutek w postaci odjęcia własności przedmiotowych działek, nie było możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zasadnym było odmowne załatwienie wniosku skarżących o zwrot działek. Wojewoda trafnie przyjął, że brak jednej z przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinien skutkować sygn. akt II SA/Kr 1128/09 merytorycznym rozstrzygnięciem w postaci odmowy zwrotu, gdyż brak przesłanki zwrotu przesądza o niezaradności orzekania o zwrocie, a nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z zasadami określonymi w kpa i doprowadziło do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, do którego Wojewoda zastosował odpowiednie przepisy prawa. Nie są zasadne zarzuty skargi wskazujące na to, że zaskarżona decyzja zamyka skarżącym drogę do uregulowania stanu prawnego przedmiotowych działek. Stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej było niewątpliwie rozstrzygnięciem korzystnym dla skarżących, ponieważ wyeliminowało z obrotu prawnego decyzję, na podstawie której zostali pozbawieni prawa własności. Wyjaśnić należy, że odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest tylko konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej i stanowi formę zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o zwrot wywłaszczonych działek. Skoro zaś stwierdzono nieważność wywłaszczenia, dalsze uregulowanie stanu prawnego działek nie może nastąpić w ramach postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Wskazać też trzeba, że organy administracji publicznej mogą podejmować tylko takie działania, do których zostały upoważnione przez przepisy prawa i tylko w ramach posiadanych kompetencji. Dlatego postulowane przez skarżących "kompleksowe załatwienie sprawy" wywłaszczonych działek nie może powodować wkraczania przez organy administracji w kompetencje zastrzeżone np. dla sądów cywilnych. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.