II SA/Kr 1129/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak AWSA Inga Gołowska Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2008 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 46 ust. 1 i 3, art. 46a ust. 1 i 7, art. 48 ust. 1 i 2, art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz.627 z póz. zm.) po rozpatrzeniu wniosku E. S. z dnia [...] r., uzupełnionego [...] r. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia garażu na warsztat mechaniczny jednostanowiskowy dla samochodów osobowych" na działce nr ewid. [...] w [...], gmina [...] - Burmistrz Gminy [...] określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację powyższego przedsięwzięcia. Decyzję doręczono inwestorce, zaś właściciele działek sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być dokonana zmiana sposobu użytkowania garażu na warsztat mechaniczny, otrzymali decyzję tę do wiadomości. Odwołała się od niej M. G. stwierdzając, że nie wyraża zgody na zmianę sposobu użytkowania garażu na warsztat samochodowy. Zarzuciła, że nie są prawdziwe fakty takie jak te, że warsztat jeszcze nie pracuje, że pracować będzie jedynie na jedną zmianę, że prace będą odbywać się w pomieszczeniu zamkniętym a nie na polu, że prowadzone będą prace blacharsko - lakiernicze, a dokonywane do tej pory kontrole nie wykazały nic, ponieważ pani S. była o nich uprzedzona. Granica między nieruchomościami nr [...] i nr [...], nie przebiega tak jak jest usytuowane ogrodzenie, a należałoby dokonać rozgraniczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. Swoje rozstrzygnięcie Kolegium oparło na analizie akt administracyjnych, po włączeniu i dopuszczeniu jako dowód akt sprawy prowadzonej przez Kolegium do sygnatury [...] (zawierające wniosek strony o wydanie przedmiotowej decyzji przygotowany na podstawie art. 46a ustawy Prawo ochrony środowiska, zawiadomienie - obwieszczenie o wszczęciu postępowania w związku z postanowieniami art. 46a wymienionej ustawy i postanowienie w przedmiocie stwierdzenia, że projektowane przedsięwzięcie nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, wraz z rozstrzygnięciem również i organu odwoławczego w tym przedmiocie). W oparciu o art. 28 k.p.a. organ wyjaśnił, że zarówno w doktrynie jak i judykaturze przyjmuje się, iż stronami postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań jak i sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko są podmioty znajdujące się na obszarze wskazanym jako obszar oddziaływania przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie, wobec określenia przedmiotowego obszaru w granicach działki nr [...], stronami postępowania nie będą właściciele działek sąsiednich w stosunku do działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Zgodnie bowiem z załącznikiem nr [...], dołączonym do wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji zakreślony obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie obejmuje nawet całej działki nr [...]. Takie samo stanowisko zostało wyrażone przez Kolegium w sprawie postanowienia stwierdzającego brak wymogu sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Co za tym idzie, Z. G. nie może legitymować się statusem strony w niniejszym postępowaniu, a więc, nie może skutecznie złożyć odwołania w niniejszej sprawie. Skarżąca nie ma w niniejszej sprawie interesu prawnego, niezbędnego by stać się stroną postępowania. Ma ona co najwyżej interes faktyczny. Oznacza to, że nie istnieje przepis prawa materialnego, który by stwierdzał, że przyznaje się osobom, znajdującym się w takiej sytuacji jak ona, status strony. A jedynie posiadanie takiego statusu powoduje, iż złożone odwołanie jest skuteczne i organ odwoławczy może wdrożyć postępowanie odwoławcze, zakończone wydaniem rozstrzygnięcia załatwiającego meritum sprawy. Kolegium podkreśliło również, że w odwołaniu nie podniesiono argumentów dotyczących meritum decyzji, która w sprawie zapadła i jest obecnie przedmiotem badania, lecz przede wszystkim zawiera sprzeciw wobec zmiany przeznaczenia garażu na warsztat samochodowy. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest określenie warunków, których realizacja umożliwi dopiero zgodę na przedmiotową zmianę przeznaczenia garażu. Poszczególne punkty decyzji, obowiązek realizacji których jest obligatoryjny, mają na celu zminimalizowanie ewentualnego negatywnego wpływu na otoczenie tego, co zamierza w przyszłości zrealizować inwestorka. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z.G. wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżąca podkreśliła, że naprawy samochodów odbywają się przy otwartych drzwiach garażu, które wychodzą prosto na działkę skarżącej, a odległość od garażu do płotu oddzielającego działki skarżącej i wnioskodawczyni jest zbyt mała. Płot ten nie wyznacza faktycznej granicy i dlatego skarżąca domaga się sądowego rozgraniczenia nieruchomości, a następnie zamontowania na rzeczywistej granicy między działkami zabezpieczenie przed hałasem i kurzem ("ekrany"). Z. G. podniosła, że od [...] r. na działce nr [...] działa nielegalny warsztat samochodowy zajmujący się między innymi lakiernictwem i blacharstwem, a od [...]r. prace prowadzone na zewnątrz warsztatu stały się bardzo uciążliwe. Skarżąca zakwestionowała również ustalony przez organ odwoławczy obszar oddziaływania inwestycji oraz zarzuciła, że "nie są powiadomione osoby o zmianie garażu na warsztat samochodowy, które należą do działki nr [...] w [...]". Ponadto wniosła zastrzeżenia co do zbiornika na nieczystości płynne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało argumentację przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponieważ obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie obejmuje działki nr [...] należącej do Z. G., nie ma ona interesu prawnego w rozstrzygnięciu kwestii uwarunkowań środowiskowych inwestycji, a co za tym idzie nie jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego, a wniesione przez nią odwołanie nie mogło być rozpoznane. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżąca podała, że poprzedniego dnia warsztat obsłużył około [...] samochodów (również [...]), pomimo, że była to niedziela. W warsztacie pracuje więcej niż jedna osoba, samochody naprawiane są także przed garażem, a działalność zakładu powoduje okropny hałas. Uczestniczka postępowania E. S. na rozprawie wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. nieprawidłową interpretację art. 28 k.p.a. oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) nie określają kręgu osób mogących brać udział jako strony w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań inwestycji. W tej sytuacji krąg stron postępowania należy ustalać na podstawie art. 28 k.p.a. Legitymacja do występowania w takim postępowaniu w charakterze strony zależy więc od tego, czy dany podmiot ma interes prawny w ustaleniu tych uwarunkowań. Jeżeli planowana inwestycja wpłynie na nieruchomości sąsiednie (np. przez zwiększenie tzw. immisji), to tym samym wpłynie na sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli tych działek sąsiednich. Można więc zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, iż stronami postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań są podmioty znajdujące się na obszarze oddziaływania przedsięwzięcia - z tym jednak zastrzeżeniem, że nie chodzi tu o obszar oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Interes prawny sąsiadów wynika z prawa własności nieruchomości, które może zostać naruszone przy ustalaniu środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Zdaniem K. Gruszeckiego ("Komentarz do art.46(a) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska", [w:] K. Gruszecki, "Prawo ochrony środowiska. Komentarz", LEX, 20) należy przyjąć, że przymioty strony w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, ponieważ zostaną narażone na jego oddziaływanie. Komentator powołuje się przy tym na ocenę M. Bara i J. Jendrośki ("Proces inwestycyjny a ochrona środowiska: decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych i inne wymagania prawne. Praktyczny poradnik", Wrocław 2005, s. 58). W ocenie Sądu Z. G. jako właścicielka działki nr [...] ma interes prawny w ustaleniu środowiskowych uwarunkowań przedmiotowego przedsięwzięcia, bowiem zmiana sposobu użytkowania z garażu na warsztat naprawczy oddziałuje negatywnie na jej nieruchomość, położoną w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu, którego dotyczy decyzja. Odmawiając skarżącej przymiotu strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezkrytycznie przyjęło zakres oddziaływania inwestycji określony przez E. S. w załączniku graficznym do wniosku u wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Art. 46a ust. 4 pkt 1) ustawy Prawo ochrony środowiska nakazuje dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Trzeba jednak podkreślić, że określenie we wniosku granic oddziaływania nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę, lecz podlega ocenie co do jej zgodności ze stanem faktycznym. Osoba składająca wniosek o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nie zawsze jest w stanie realnie ocenić zakres oddziaływania inwestycji. Ponadto w interesie inwestora leży określenie jak najmniejszego zakresu oddziaływania. Skontrolowanie twierdzeń wnioskodawcy i określenie rzeczywistego zakresu oddziaływania przedsięwzięcia ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania, ponieważ właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze mogą doznać ograniczenia w wykonywaniu swojego prawa własności. Dodatkowo należy podkreślić, że zgodnie z § 3 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przedmiotowa inwestycja (stacja remontowa środków transportu) została zaliczona do przedsięwzięć mogących wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Powołany przepis nie wprowadza żadnych ograniczeń dotyczących np. ilości stanowisk warsztatowych lub ilości obsługiwanych pojazdów, lecz wprowadza domniemanie, że każdy warsztat naprawczy może negatywnie oddziaływać na środowisko. W tym kontekście uzasadnione wątpliwości budzi zakres oddziaływania określony w załączniku do wniosku na mniej niż 30 m2. Jako argument na poparcie swojego rozstrzygnięcia SKO przywołało swoje postanowienie z dnia [...] r. umarzające postępowanie zażaleniowe wywołane wniesieniem przez Z. G. zażalenia na postanowienie o braku obowiązku sporządzenia raportu. Również w tym postanowieniu uznano, że planowana zmiana sposobu użytkowania nie będzie oddziaływać na działkę skarżącej, a zatem nie ma ona legitymacji do występowania w sprawie w charakterze strony. Sąd zwraca jednak uwagę, że SKO całkowicie odmienne stanowisko zajęło w decyzji z dnia [...]., którą rozpoznano odwołanie Z. G. od decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptację garażu na pomieszczenie warsztatu mechanicznego jednostanowiskowego na działce nr [...] w [...] (k. [...]). Zarówno w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jak i przy wydawaniu decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych przedsięwzięcia ustalanie kręgu stron postępowania odbywa się na podstawie art. 28 k.p.a., a kryterium uznania za stronę jest posiadanie interesu prawnego. Trudno zrozumieć dlaczego rozstrzyganie o warunkach zabudowy dotyka interesu prawnego skarżącej, natomiast rozstrzyganie o środowiskowych uwarunkowaniach tej samej inwestycji dotyczy jej interesu prawnego. W ponownym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uznać Z. G. za stronę postępowania i rozpoznać jej odwołanie. Zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze została wydana z naruszeniem art. 28, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).