II SA/Kr 113/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Robert Sawuła (spr) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2007 r. sprawy ze skargi A. Z. i R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2004r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia działki do stanu poprzedniego I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji II określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Kr 113/05 Uzasadnienie Przedmiotem skargi A. Z. i R. Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z 28.10.2004r. Nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu wody na gruncie. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: M. S. i K. S. podaniem z [...].2002r. zwrócili się do Urzędu Miejskiego w B. z interwencją, zwracając uwagę, iż działka nr [...], stanowiąca własność Państwa Z., sąsiadująca z ich posesją oznaczona nr [...] położoną przy ul. [...] w B. została znacznie podwyższona przez nawiezienie ziemi, co powodować ma zatapianie i zalewanie ich budynków. Organ I instancji – Burmistrz Miasta B. przeprowadził w sprawie oględziny terenu obu działek, do sprawy dołączono różne dokumenty, w tym kopię decyzji Wojewody z [...].1996r. Nr [...] utrzymującego w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z [...].1996r. umarzającą postępowanie w sprawie stosunków wodnych na gruncie, której przedmiotem były działki stanowiące własność stron. Decyzją z [...].2003r. Nr [...] Burmistrz Miasta B. nakazał A. i R. Z. przywrócenie na gruncie działki nr [...] stanu poprzedniego, tj. zebranie nawiezionej ziemi na całej szerokości działki. Od powyższej decyzji odwołali się A. Z. i R. Z. Odwołujący się zarzucali naruszenie dyspozycji art.29 prawa wodnego, nadto wskazywali, że w sprawie tej toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, które nie zostało zakończone, a także iż uprzednio wydano już decyzję w sprawie dotyczącej naruszenia stosunków wodnych. Wydana przez organ I instancji decyzja ma naruszać także prawo własności. Rozpoznając powyższe odwołanie SKO decyzją z 24.07.2003r. Nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości, a sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Za bezsporne uznano fakt wystąpienia szkody w postaci zawilgocenia ściany domu M. i K. S. oraz nawiezienie na działkę odwołujących się ziemi. Nie zgadzając się z większością zarzutów odwołania kolegium stwierdziło, iż należy wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a w szczególności ukształtowanie terenu na gruncie przed nawiezieniem ziemi na działkę nr [...] w aspekcie wystąpienia zmian stanu wody. Wskazano, że zasadnym będzie posłużenie się mapą sytuacyjno-wysokościową oraz inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą związaną z realizacją domu przez odwołujących się. Za niezbędne uznano ponadto wykonanie niwelacji technicznej terenu w celu określenia ewentualnych zmian ukształtowania pionowego i nachylenia powierzchni działki nr [...]. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudził zakres nakazanych działań zmierzających do przywrócenia stanu poprzedniego. Kolegium wskazało w uzasadnieniu, iż działania nakazane przez organ w trybie art.29 prawa wodnego winny być adekwatne do przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie, który nie wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie, więc np. poprzez wykonanie rowu odwadniającego, odpływowego. Decyzją z [...].2004r. Nr [...] Burmistrz Miasta B. nakazał A. i R. Z. przywrócenie gruntu działki nr ew. [...] do stanu poprzedniego, tj. zebranie nawiezionej i rozsypanej ziemi na całej szerokości działki (10-11m), na odcinku od domu mieszkalnego A. i R. Z. do ogrodzenia przy ulicy [...] (32-33m), ustalając termin wykonania obowiązku do dnia [...].2004r.. W podstawie prawnej tej decyzji przywołano art.29 ustawy z 18.07.2001r. prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz.1229 ze zm., zwana dalej Upw) oraz art.104 "Kpa". Przytaczając dotychczas zapadające rozstrzygnięcia w sprawie organ I instancji podał, iż w toku ponownego postępowania nie ustalono jednoznacznie jakie było ukształtowanie terenu sprzed i po nadsypaniu ziemi przez pp.Z., bowiem prace przy realizacji tego zamierzenia stanowiły samowolę budowlaną, zaś przy jej legalizacji nie żądano od inwestorów mapy sytuacyjno-wysokościowej. Powołując się na czynione starania organ wskazał, że całość akt związanych z udzieleniem pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego znajduje się w sądzie administracyjnym, a pp.Z. nie reagowali na wezwania o dostarczenie takich map. Do akt dołączono różne mapy topograficzne, które były w dyspozycji organu odnoszące się do obu działek, a biorąc pod uwagę brak mapy wysokościowej i po konsultacji z biurem geodezyjnym uznano na bezcelowe wykonywanie tzw. niwelacji technicznej terenu. Przytaczając ustalenia z oględzin obu działek organ I instancji doszedł do wniosku, że A. i R. Z. podwyższyli poziom swej nieruchomości, a konsekwencją nawiezienia i rozplantowania ziemi jest szkoda w postaci zawilgocenia muru budynków na działce pp. S. Za nieuzasadnione uznano ograniczenie się w decyzji do wydania nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, bowiem "nie będzie to skutkować usunięciem zawilgocenia usytuowanych w granicy zabudowań. Za celowe uznano wykonanie także izolacji ściany szczytowej budynku mieszkalnego oraz gospodarczego M. i K. S., ale wskazano, że organ gminy nie posiada w tym zakresie kompetencji, aby taki nakaz skierować do A. i R. Z. Wykazano także, iż toczące się przed organami nadzoru budowlanego postępowania odnoszące się m.in. do robót budowlanych wykonywanych na działkach objętych sprawą, nie zakończyły się, ale nie mają one mieć znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i R. Z. domagający się uchylenia decyzji I instancji i umorzenia postępowania, zarzucając naruszenie art.29 Upw. Zdaniem odwołujących się nie wykazano szkody na gruncie sąsiednim, nadto brak ma być związku przyczynowego między nawiezieniem ziemi a zawilgoceniem ścian budynków na działce sąsiedniej w stosunku do działki odwołujących się. Zarzucono, iż organ I instancji nie wykonał zaleceń decyzji kasacyjnej SKO w K., ponadto wyeksponowano iż odwołujący się deklarowali w trakcie innego postępowania wykonanie izolacji ściany szczytowej budynku pp.S., ci jednak nie wyrazili na to zgody. Zarzucono także niedokładność pomiarów wykonywanych przy zalegającej na działce warstwie śniegu. Rozpoznając to odwołanie SKO w K. opisaną na wstępie decyzją nie uwzględniło go utrzymując decyzję organu I instancji w mocy. W podstawie prawnej powołano się na art.29 ust.1 pkt 1, ust.2, ust.3 Upw oraz art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy w zadowalający sposób ujawnił stan faktyczny sprawy, dając pozytywną odpowiedź odnośnie zastosowania dyspozycji art.29 Upw. Przytaczając treść cyt. przepisu Kolegium podzieliło ocenę I instancji, iż odwołujący się nawieźli na swą działkę ziemię i uprawdopodobniono w wysokim stopniu związek przyczynowy między tymi działaniami a szkodą na działce sąsiedniej w postaci zawilgocenia ścian w budynkach. Organ uznał ponadto, iż przywrócenie do stanu poprzedniego jest najbardziej skuteczną formą zabezpieczenia przed występującymi naruszeniami. Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. Z. i R. Z. domagając się jej uchylenia oraz wstrzymania wykonania. Ten ostatni wniosek został oddalony postanowieniem WSA w Krakowie, a zażalenie na to postanowienie oddalił NSA postanowieniem z 17.01.2006r. II OZ 1421/05. Skarżący w zasadzie powtarzają treść odwołania eksponując brak związku przyczynowego między nawiezieniem przez nich ziemi oraz zawilgoceniem budynku sąsiadów. Zarzucono, iż nie wykonano zaleceń uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej SKO, podniesiono brak zasięgnięcia opinii biegłego do spraw budownictwa w aspekcie przyczyn zawilgocenia budynku sąsiadów, tu skarżący sformułowali taki wniosek pod adresem Sądu. Podniesiono, że decyzja nie zawiera wskazania sposobu przywrócenia stanu poprzedniego, albowiem nie określono ilości ziemi jaka winna być zebrana. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania, wreszcie inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów o postępowaniu, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Ponadto Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a. lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 2 Ppsa). Skargę uznać należy za uzasadnioną. Punktem wyjścia do oceny legalności zaskarżonej decyzji musi być przypomnienie, że w sprawie SKO wydało uprzednio tzw. decyzję kasacyjną, o jakiej mowa w art.138 § 2 k.p.a., w dn. [...].2003r. (k.11 akt administracyjnych). Kolegium uchyliło pierwotną decyzję organu I instancji z 27.02.2003r. w przedmiocie przywrócenia terenu działki nr [...] do stanu poprzedniego oraz wskazało czynności, jakie winien podjąć organ I instancji – Burmistrz Miasta B. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydając decyzje tego typu organ odwoławczy uznaje, iż w sprawie należy uprzednio przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać "jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy" (art.138 § 2 k.p.a. in fine). Zgodnie z art.110 k.p.a. organ administracji publicznej jest związany decyzją administracyjną z chwilą jej doręczenia, o ile k.p.a. nie stanowi inaczej. Decyzją kasacyjną kolegium był związany zarówno organ I instancji, jak i sam organ odwoławczy. Oznacza to, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien wziąć pod uwagę zalecenia, zawarte w decyzji SKO z [...].2003r., a kolegium rozpoznając odwołanie od kolejnej decyzji Organu I instancji w sprawie, winno sprawdzić czy poprzednie stanowisko organu odwoławczego zostało uwzględnione w zakresie czynności wyjaśniających stan faktyczny sprawy. Uchylając decyzję Burmistrza Gminy B. decyzją z [...].2003r. SKO zaleciło ustalenie ukształtowania terenu działki sprzed i po nadsypaniu gruntu, sugerując posłużenie się mapą sytuacyjno-wysokościową oraz inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą. Kolegium uznało także, iż niezbędne jest przeprowadzenie niwelacji technicznej terenu w celu określenia ewentualnych zmian ukształtowania pionowego i nachylenia powierzchni działki nr [...]. Kolegium zasugerowało także rozważenie adekwatności podejmowanych decyzji w trybie art.29 Upw. Skarżący trafnie zarzucili, że organy orzekające w sprawie w istocie odstąpiły od zaleceń zawartych w decyzji SKO z [...].2003r.. Organ I instancji brak ustaleń opartych na dowodach z mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz dokumentacji geodezyjnej powykonawczej tłumaczył zaleganiem akt administracyjnych ze sprawy dotyczącej samowoli budowlanej popełnionej na działce nr [...] w sądzie administracyjnym oraz brakiem reakcji skarżących na kierowane do nich w tym zakresie wezwania. Nie ulega jednak wątpliwości, że organ mógł zwrócić się do sądu administracyjnego o skorzystanie z akt administracyjnych. Rezygnację z zaleconej przez organ odwoławczy niwelacji technicznej burmistrz uzasadnił wynikami "konsultacji z biurem geodezyjnym". Niezależnie od tego, że w aktach brak jest dowodu na jakąkolwiek "konsultację", to organ I instancji nie mógł odstąpić od nakazanych w decyzji kasacyjnej czynności, skoro tą decyzją był związany, a biuro geodezyjne nie jest oczywiście podmiotem, który władny byłby na udzielenie swoistego przyzwolenia organowi I instancji na odstąpienie od dokonania czynności wskazanych w decyzji organu wyższej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę SKO w zaskarżonej decyzji pominęło własne ustalenia zawarte w decyzji kasacyjnej, dopuściło się zatem naruszenia art.110 k.p.a., nietrafnie przy tym przyjmując, że stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony. Nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że I instancja przeprowadziła "szczegółowe i skrupulatne postępowanie", które uprawdopodobniło w wysokim stopniu występowanie związku przyczynowego pomiędzy faktem nadsypania ziemi a zawilgoceniem budynków uczestników postępowania. Zdaniem Sądu organy dopuściły się naruszenia art.7 i 77 § 1 k.p.a. zobowiązujących organy administracji publicznej do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Niezależnie od powyższych wniosków, wskazać należy, iż organy nie uwzględniły faktu, że ograniczając się w decyzji I instancji do nakazu "zebrania nawiezionej i rozsypanej ziemi na całej szerokości działki" w istocie nie nastąpiło takie rozstrzygnięcie sprawy, które pozwalałoby na chociażby skuteczną egzekucję wydanego nakazu. Skoro organ I instancji przyznał w uzasadnieniu decyzji, iż "nie ustalono w sposób jednoznaczny jakie było ukształtowanie działki sprzed i po nadsypaniu gruntu przez PP.Z.", to nakazując zebranie ziemi nie określił w sposób jednoznaczny stanu powierzchni tej działki, jaki ma ona przybrać po wykonaniu nakazu. Innymi słowy decyzja organu I instancji wobec swej ogólnikowości w praktyce nie będzie nadawać się do egzekucji. Nawet nieznaczne zmiany konfiguracji terenu poprzez zebranie niewielkiej ilości ziemi dla skarżących może stanowić wytłumaczenie dla wykonania decyzji organu I instancji, zaś dla uczestników postępowania – M. i K. S., nie będzie stanowić wykonania opisywanej decyzji. Uznać zatem należy, iż zarzut nieprecyzyjnego rozstrzygnięcia sprawy, jaki został sformułowany w skardze, jest uzasadniony. Art.29 ust.3 Upw stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Do zastosowania pierwszej z dyspozycji cyt. przepisu koniecznym jest jednoznaczne określenie owego "stanu poprzedniego", czego niewątpliwie w sprawie zabrakło. W sytuacji gdy tego stanu nie da się ustalić, organ I instancji winien rozważyć nakaz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Taka zresztą sugestia znalazła się w decyzji kasacyjnej SKO z [...].2003r., ograniczenie się w zaskarżonej decyzji w aspekcie alternatywy zawartej w art.29 ust.3 Upw, iż "przywrócenie do stanu poprzedniego jest najbardziej skuteczną formą zabezpieczenia przed występującymi naruszeniami" nie stanowi przekonywującego uzasadnienia dla wydanego nakazu. Co się tyczy żądania skarżących dopuszczenia przez Sąd dowodu z biegłego na okoliczność przyczyn zawilgocenia budynku uczestników postępowania, to jest ono niedopuszczalne, a to z tego powodu, że sąd administracyjny może dopuścić dowód wyłącznie z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art.106 § 3 Ppsa). Skarżący wniosek o powołanie biegłego mogą złożyć natomiast w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego. Rzeczą burmistrza będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego uwzględniając wytyczne zawarte w decyzji SKO z [...].2003r. oraz w niniejszym wyroku. Organ ten rozważy z urzędu konieczność powołania biegłego celem jednoznacznego ustalenia przyczyn zawilgocenia budynków na działce uczestników oraz sposób przeciwdziałania temu, miarkując sporne interesy skarżących oraz uczestników. Wydając stosowne rozstrzygnięcie uwzględni takie jego sformułowanie, które pozwoli na ewentualną egzekucję wydanego nakazu. Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzeczono, jak w sentencji wyroku. Wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej na zasadzie art.152 Ppsa.