II SA/Kr 113/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Mariusz Kotulski / spr. / Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi W. M. na uchwałę Rady Gminy Nowy Targ z dnia 29 października 2007 r. nr IX/75/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ w terenach przeznaczonych do zainwestowania – obszar [...] skargę oddala W. M. (zwany dalej skarżącym) pismem z dnia 14 marca 2008r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Gminy Nowy Targ nr IX/75/07 z dnia 29 października 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ w terenach przeznaczonych do zainwestowania – obszar [...]. Skarżący podał, że zwracał się do Rady Gminy Nowy Targ o usunięcie naruszenia prawa spowodowanego uchwałą nr IX/75/07 z dnia 29 października 2007r. "Rada Gminy Nowy Targ uchwałą nr XII/124/2008 z dnia 12.02.2008r. oddaliła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uzasadniając swoje stanowisko w szczegółowym uzasadnieniu do uchwały." Skarżący jest właścicielem działki położonej na terenie wsi [...], po której zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przebiegać ma droga. "Decyzja o ustanowieniu drogi w planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona symbolem KDD została podjęta bez żadnej konsultacji z (...) właścicielem przedmiotowych działek. Twierdzenie, że droga ta jest niezbędna jako dojazd do nieruchomości sąsiednich jest nieuzasadniona. W chwili sporządzania planu nikt z przedmiotowej drogi nie korzystał i była ona zagrodzona. Nie ma też żadnej uzasadnionej potrzeby, aby przez środek działki budowlanej (...) ustanawiać drogę gminną. Droga ta nie figurowała w rejestrze gruntów, nie miała charakteru drogi urządzonej, nie posiadała numeru ewidencyjnego jako działka i nikt o ustanowienie służebności drogi koniecznej (...) nie występował." Stan taki narusza prawa skarżącego jako właściciela. W piśmie z dnia 22 kwietnia 2008r. udzielono odpowiedzi na skargę i wniesiono o jej oddalenie, bowiem zarzuty skarżącego należało uznać za bezzasadne. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, iż procedura planistyczna była przestrzegana, a wobec faktu, że pierwsza wersja projektu planu zagospodarowania przestrzennego zawierała bardzo duże ograniczenia w terenach budowlanych z powodu zastrzeżenia konserwatora zabytków i ustalenia dużej strefy terenów zalewowych projekt planu był wyłożony dwukrotnie. Mimo tego skarżący nie wniósł uwag do projektu planu miejscowego. Sprzeciw skarżącego został wniesiony dopiero po uchwaleniu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał nadto, że gmina posiada uprawnienia do decydowania o przeznaczeniu terenów na poszczególne cele, w tym również na cele kształtowania układu komunikacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała uchwała Rady Gminy Nowy Targ nr IX/75/07 z dnia 29 października 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ w terenach przeznaczonych do zainwestowania – obszar [...] w zakresie interesu prawnego skarżącego W. M. tj. działki nr "1" obr. [...]. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Nowy Targ nr IX/75/07 z dnia 29 października 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ w terenach przeznaczonych do zainwestowania – obszar [...] w części dotyczącej ustaleń dotyczących wyznaczenia terenów tras komunikacyjnych oznaczonych symbolem KDD zawartych w § 30 odnośnie działki nr "2" obr. [...], natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skargę wniesiono w trybie art.101 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż interes prawny skarżącego W. M. został naruszony, poprzez postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ z dnia 29 października 2007r. (tak w jego części tekstowej, jak i graficznej), które odnoszą się do planowanej na działce nr "1" obr. [...] drogi o symbolu KDD. Tym samym, wraz w wyczerpaniem stosownej procedury, została spełniona przesłanka do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie wyżej powołanego przepisu. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego stanowi jedynie przesłankę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd, ale nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego aktu. O tym decyduje wyłącznie zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem (obiektywnym porządkiem prawnym). Pomimo zatem naruszenia indywidualnego interesu prawnego obywatela miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być zgodny z obowiązującym prawem. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - ówcześnie z mocy art. 3 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) - tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Należy wskazać, iż przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W art.17 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna objęta tym przepisem została odnośnie zaskarżonego planu prawidłowo zastosowana i została była naruszona. Nie sposób zatem w tym zakresie podnieść zarzutów naruszenia trybu sporządzania planu oraz właściwości organów (art.28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zatem zarzuty skarżącego, iż organy gminy naruszyły procedurę planistyczną przy uchwalaniu zaskarżonego planu, w szczególności nie rozpatrzyły i nie uwzględniły sprzeciwów oraz wniosków składanych u Wójta Gminy są bezzasadne. Jak pisze w skardze sam W. M. "gmina opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinna zachować określone procedury". Te procedury są ściśle określone i obywatele w ramach tych procedur mogą składać stosowne uwagi do projektu planu. Następuje to jednak wyłącznie w terminie (nie krótszym niż 14 dni) wyznaczonym przez wójta po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Tylko w tym terminie złożone uwagi wywołują ten skutek, iż organy planistyczne (wójt, rada gminy) muszą się do nich odnieść – uwzględniając je lub odrzucając. Podkreślić należy, iż organy planistyczne nie mają obowiązku uwzględniać każdej uwagi obywatela. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie wnosił w tym, otwartym dla złożenia uwag, terminie żadnych uwag. Co więcej projekt zaskarżonego planu był dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu w dniach 7.08.2006r. – 5.09.2006r. oraz 16.04.2007r.- 7.05.2007r. po wcześniejszym prawidłowym ogłoszeniu o tym fakcie w prasie i poprzez obwieszczenia. Zatem wójt prawidłowo prowadził w tym zakresie procedurę planistyczną umożliwiając mieszkańcom zapoznanie się z projektem planu zagospodarowania przestrzennego oraz informując gdzie i kiedy można to uczynić, kiedy odbędzie się publiczna dyskusja na ten temat oraz gdzie i kiedy można składać uwagi do projektu planu. Skarżący z tych możliwości i wynikających stąd uprawnień nie skorzystał. Nie można zatem czynić wójtowi zarzutu, że nie zapewnił skarżącemu możliwości zapoznania się z projektem planu, czy też nie rozpatrzenia sprzeciwu lub próśb, które nie były składane w toku procedury planistycznej. Na podkreślenie zasługuje fakt, iż były one składane 16 i 26.11.2007r. oraz 7.12.2007r., a więc już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez radę gminy w dniu 29.10.2007r. Trudno byłoby je zatem uwzględnić (odrzucać) w procedurze planistycznej, która się zakończyła lub dokonywać zmian w planie, który został uchwalony bez uprzedniego wszczęcia procedury zmiany planu. Zarzuty skarżącego tym zakresie są całkowicie bezpodstawne. Głównym zarzutem podniesionym przez skarżącego jest wyznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ z dnia 29 października 2007r. drogi o symbolu KDD na działce nr "1" obr. [...] stanowiącej własność skarżącego – co wiąże się z naruszeniem jego prawa własności i biegnie ona "przez środek działki budowlanej". Po pierwsze wskazać należy, iż obszar przeznaczony w zaskarżonym planie pod drogę KDD na działce nr "1" obr. [...] nie został wyznaczony przez jej środek, lecz przebiega jej skrajem, wzdłuż granic z sąsiednimi działkami zabudowanymi domami nr "A" i "B". W równym stopniu obszar drogi KDD obejmuje teren sąsiadujących ze sobą działek i obciąża ich właścicieli. Planowana droga KDD nie obejmuje tylko obszaru działki skarżącego i nie została zaplanowana wyłącznie po jego nieruchomości, ale w równym stopniu obciąża sąsiednie nieruchomości. Obciążenie to nie nastąpiło zatem wyłącznie kosztem skarżącego lub w stopniu rażącym w stosunku do sąsiadów. Po drugie analizując przebieg drogi KDD na działce nr "1" uwidoczniony na załączniku graficznym do zaskarżonego planu oraz uwzględniając zaznaczone tam linie rozgraniczające tej drogi, a nawet nieprzekraczalne linie zabudowy stwierdzić należy, iż na działce tej istnieje możliwość zlokalizowania budynku. Postanowienia zaskarżonego planu wraz z wyznaczona drogą – wbrew twierdzeniom skarżącego nie uniemożliwiają budowy budynku mieszkalnego. Między granicą działki nr "1" a wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy pozostaje szerokość 12 m przedmiotowej działki. Po trzecie wskazać należy, iż tereny o symbolach 04A.MRj1 i 01A.MRj2 przylegające do przedmiotowej drogi KDD są terenami zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zatem droga ta zapewniać będzie dojazd do już istniejących zabudowań oraz do powstałych w przyszłości – co umożliwia przeznaczenie tych terenów w planie pod zabudowę zagrodową i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Po czwarte wreszcie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uwzględniający w szczególności wymagania ładu przestrzennego, jest aktem kształtującym ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzennego między innymi dlatego, że jego ustalenia są opracowane w oparciu o liczne uwarunkowania, uwzględniające zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego. Do podstawowych zadań gminy w tym zakresie jest projektowanie i zapewnienie odpowiedniego układu komunikacyjnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w skrócie m.p.z.p) jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Realizacja zarówno wszelkich idei planistycznych, jak i skonkretyzowanych zamierzeń powstałych na różnych szczeblach administracji zależy z reguły od inkorporowania ich do m.p.z.p. Albowiem to w m.p.z.p. dochodzi do wiążącego podmioty władzy, w tym administracji, oraz podmioty spoza systemu władzy (osoby fizyczne i ich organizacje) ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel. Priorytetowa rola m.p.z.p. w procesie planistycznym wpływa na status gminy, której organy zostały wyposażone w kompetencje do jego sporządzania i uchwalania. W orzecznictwie i piśmiennictwie z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego ów status został nazwany mianem władztwa planistycznego gminy (np. wyroki NSA: z dnia 9 czerwca 1995 r., SA IV 346/95, ONSA 1996, nr 3, poz. 125; z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 659/98, ONSA 2000, nr 1, poz. 16). Władztwo planistyczne, utożsamiane z ustalaniem przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy powinno mieścić się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Należy wskazać, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999 r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej. Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8). Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. W przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, w szczególności planować układ komunikacyjny, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa. Po piąte wreszcie wskazać należy, że ewentualne stwierdzenie nieważności zapisów planu dotyczących drogi KDD tylko w części jej przebiegu przez działkę nr "1" (a tylko w tym zakresie legitymuje się skarżący interesem prawnym) uniemożliwiałoby jej realizację w terenie na pozostałych działkach, spowodowałoby punktową lukę w zapisach planu i prowadziłoby w ten sposób do jego dezintegracji w tej części. W szczególności stwierdzenie nieważności w powyższym zakresie nie sprawiłoby, aby działka nr "1" w części objętej aktualnie symbolem KDD stałaby się działką budowlaną - co było podstawowym motywem wniesienia skargi na przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w uchwale Rady Gminy Nowy Targ nr IX/75/07 z dnia 29 października 2007r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ w terenach przeznaczonych do zainwestowania – obszar [...], które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego i dlatego skargę należało oddalić zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala.