II SA/Kr 113/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Mirosław Bator Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego P. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 22 sierpnia 2018 r. ([...]) na podstawie art. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 4 2 art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) Starosta Wielicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. G. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku usługowego - handlowego "IU" w zakresie pokrycia dachu części parterowej zlokalizowanego na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] oraz budowę budynku usługowego - handlowego "U" wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, zewnętrzną instalacją elektryczną, a także budową dojść, dojazdów na działce nr ew. [...] w miejscowości Niepołomice przy ul. [...], gm. Niepołomice. Organ podał, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, posiada wymagane opinie i uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego. Projekt budowlany sporządzony został zgodnie z wytycznymi określonymi w art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane; jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - Uchwała nr XLII/600/14 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 27 czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wschodniej części dzielnicy Zagrody w Niepołomicach oraz z wymaganiami ochrony środowiska. Inwestycja została zlokalizowana w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (3MU1), spełnia wszystkie ustalenia zawarte w treści ustawy w zakresie zgodności z wymogami kształtowania ładu przestrzennego, przeznaczenia, ochrony i zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz ochrony walorów zabytkowych i kulturowych. Wyjaśniono, że działka ewidencyjna [...] położona w Niepołomicach wchodziła w zakres działki budowlanej inwestycji pn. "budowa budynku usługowo-handlowego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodna, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej wraz zez zbiornikiem szczelnym, c.o., wentylacji mechanicznej, instalacji gazowej z WLZ od układu pomiarowego do budynku, elektrycznej z WLZ od układu pomiarowego do budynku oraz wewnętrznym układem drogowym i miejscami postojowymi na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w Niepołomicach", na którą Inwestor J. G. uzyskał prawomocną decyzję z dnia 30 maja 2016 r., znak: [...], zmienioną decyzją Starosty Wielickiego z dnia 6 lutego 2017 r., znak: [...] 150.2016. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że działka nr ew. [...] stanowiła wymaganą obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego minimalną powierzchnię biologicznie czynną dla zatwierdzonego powyższymi decyzjami zamierzenia inwestycyjnego. Aby budowa nowego obiektu na działce posiadającej obciążenia związane w wydaną przez Starostę Wielickiego poprzednią decyzją nie powodowała sprzeczności z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Inwestor zdecydował się na zastosowanie na dachu części parterowej istniejącego budynku handlowo-usługowego oraz na dachu projektowanego budynku handlowo-usługowego stropodach zapewniający naturalną wegetację roślin oraz retencję wód opadowych (system modułowy firmy GREENFOND warstwa roślina rozchodnika z substratem w skrzyniach modułowych). Organ podał, że planowana inwestycja nie narusza interesu osób trzecich; projekt zagospodarowania terenu został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; inwestycja spełnia warunki z zakresu ochrony przeciwpożarowej i nie powoduje zacieniania i przesłaniania budynków sąsiednich. Wody opadowe odprowadzone zostaną na własny teren nieutwardzony. Zapewniono możliwość przeprowadzenia sprawnej ewakuacji wszystkich przebywających w budynku osób poziomymi drogami ewakuacyjnymi o odpowiedniej szerokości i długości. Drogi ewakuacyjne wyposażono w oprawy oświetlenia awaryjnego ewakuacyjnego i oznakowane zgodnie z PN w sposób zapewniający dostarczenie niezbędnych informacji do ewakuacji. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym niniejszą decyzją. Powyższa inwestycja nie wymaga prowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w myśl ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Od powyższej decyzji odwołanie złożył P. M., wskazując na naruszenie przepisów art. 156 §1 pkt 2 kpa polegającym na sprzeczności decyzji z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego dla wschodniej części dzielnicy Zagrody w Niepołomicach oraz przepisami techniczno-budowlanymi, m. in: - niezgodności w zakresie wymaganej rzeczywistej powierzchni biologicznie czynnej, - niezgodności w zakresie zapewnienia wymaganej ilości miejsc postojowych, w tym również wykorzystanie istniejących miejsc postojowych posiadających obciążenia wynikające z pozwolenia na budowę dla istniejącego budynku usługowo-handlowego na działkach [...], [...], [...]; - usytuowanie miejsc postojowych niezgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno- budowlanymi. Decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 1, art. 104 kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 018 r., poz. 1202) Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, co następuje: Teren inwestycji (działki nr [...],[...], [...] [...] i [...]), zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wschodniej części dzielnicy Zagrody w Niepołomicach, zatwierdzonym uchwałą Nr XLII/500/14 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 27 czerwca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2014 r., poz. 4337), położony jest w obszarze o symbolu "3MU1", którego głównym przeznaczeniem jest: budownictwo mieszkalne jednorodzinne, usługi komercyjne, usługi podstawowe oraz usługi publiczne. Zgodnie z warunkiem określonym w § 26 ust. 3 pkt 7 planu miejscowego, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej powinien wynosić 20%. Jak wynika z treści ww. planu miejscowego (§ 5 pkt 12 planu), przez wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej należy rozumieć parametr wyrażony jako procentowy udział powierzchni terenu biologicznie czynnego w powierzchni działki budowlanej, liczony zgodnie z definicją określoną w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285). W przedmiotowej sprawie teren inwestycji obejmuje działki nr: [...],[...],[...] [...] oraz nr [...] o łącznej powierzchni 4359,70 m2, w tym: powierzchnia zabudowy istniejącego budynku IU i projektowanego U wynosi 1311,94 m2, powierzchnia utwardzona, dojścia dojazdy (istniejąca i projektowana) wynosi 2354,5 m2, co łącznie daje powierzchnię 3666,44 m2. Pozostała powierzchnia o wielkości 693,26 m2 stanowi powierzchnię biologicznie czynną. Do powyższego należy doliczyć, zgodnie z ww. definicją określoną w. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - 50% powierzchni tarasów zielonych usytuowanych na dachu projektowanego budynku oraz części dachu podlegającego przebudowie, która wyniesie 203,50 m2, zatem łączna powierzchnia biologicznie czynna to 896,76 m2, wobec czego wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 20,57%. Szczegółowe wyliczenia w tej kwestii znajdują się w opisie do projektu zagospodarowania terenu pkt 1.4.1. na str. 39. Organ wskazał, że nie posiada podstaw prawnych by kwestionować ilość miejsc postojowych zrealizowanych na postawie innej decyzji, wydanej dla budynku IU, tym bardziej, że przedmiotem zaskarżonego pozwolenia na budowę nie jest zmiana projektu zagospodarowania terenu, lecz jedynie przebudowa dachu w części parterowej tego budynku. Kontroli podlega tylko ilość miejsc parkingowych przeznaczonych do obsługi projektowanego budynku U. Ww. plan miejscowy przewiduje dla obiektów usługowych zaprojektowanie 2 miejsc postojowych na 100 m2 powierzchni użytkowej budynku. Ponieważ projekt przewiduje budowę lokalu usługowego o pow. 98,70 m2, zaprojektowane zostały dwa miejsca postojowe, w tym jedno dla osoby niepełnosprawnej. W przedmiotowej sprawie dwa miejsca postojowe zaprojektowane zostały w odległości ok. 12 m od ściany budynku położonego na działce nr [...] i ponad 10 m od budynku na działce nr [...] oraz w odległości 4,24 m od granicy z działką nr [...] i 6,18 m od granicy z działką nr [...]. Wobec powyższego przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostały zachowane. Projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wschodniej części dzielnicy Zagrody w Niepołomicach. W § 26 ust 3 ww. planu miejscowego dla terenów o symbolu l - 4MU1 ustalone zostały m.in. następujące sposoby zagospodarowania: - usługi, o których mowa powyżej mogą być lokalizowane jako obiekty wolnostojące lub wbudowane w budynki mieszkalne, - parking dla samochodów osobowych może być urządzony jako: parking jednopoziomowy, zlokalizowany na poziomie terenu, - maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy - 50%; - wskaźnik intensywności zabudowy: od 0,15 do 0,9; - maksymalna wysokość, z wyłączeniem obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej dla zabudowy usługowej -10 m, - szerokość elewacji frontowej budynku, znajdującej się od strony frontu działki winna stanowić co najmniej połowę jego wysokości, - dopuszcza się dla zabudowy usług stosowanie dachów jednospadowych i płaskich o nachyleniu do 15°, z zastosowaniem przy dachu płaskim attyki o poziomej krawędzi. Z projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek "U" jest budynkiem wolnostojącym, jego wysokość nie przekracza 6 m, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi 30,10%, wskaźnik intensywności zabudowy - 0,51. W projekcie przyjęto dach o nachyleniu 3° w kierunku południowo-zachodnim. Na powyższą decyzję P. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie udzielono pozwolenia na budowę "dla kolejnej inwestycji, drugi raz w tym samym miejscu". Decyzją z dnia 30 maja 2016 r. Inwestor uzyskał pozwolenie na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku usługowo-handlowego wraz z instalacjami oraz wewnętrznym układem drogowym i miejscami postojowymi na dz. nr [...], [...], [...], [...] w Niepołomicach". Działka nr [...] nie była objęta wnioskiem. Nowy wniosek o pozwolenie na budowę przewiduje przebudowę zrealizowanego już budynku usługowo-handlowego i budowę nowego budynku obejmując swoim zakresem działki: [...], [...], [...], [...] (nowa działka), [...]. Wniosek nie dotyczy zmiany zagospodarowania terenu, ale budowy na tym samym terenie (dz. nr [...]) nowego obiektu budowlanego (w miejscu parkingu). Według strony skarżącej nowa inwestycja zmienia wartości podane w opisie projektu zagospodarowania terenu projektu budowlanego, dla którego zostało już wydane pozwolenie na budowę budynku usługowo-handlowego dnia 30 maja 2016 r. Powyższe czyni zrealizowaną już inwestycję niezgodną z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice dla wschodniej części dzielnicy Zagrody w Niepołomicach, zatwierdzonego Uchwałą nr XLII/600/14 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 27 czerwca 2014 r. Skarżący wskazał, że działka nr [...] nie była wymieniona w decyzji z dnia 30 maja 2016 r., w decyzji o pozwoleniu na przebudowę z dnia 22 sierpnia 2018 r. została już ujęta. Z kolei działka nr [...] w obydwu decyzjach o pozwoleniu na budowę jest wymieniona. Raz stanowi teren: miejsc postojowych, raz obszar budowy nowego budynku usługowo-handlowego. Dodał, że inwestor, który uzyskał prawomocność decyzji o pozwoleniu na budowę 22 sierpnia 2018 r. rozpoczął roboty budowlane, wykorzystując dla parkowania swoich samochodów z materiałami budowlanymi również dz. nr [...], przez co utrudnia wjazd właścicielom [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził konieczność jej uchylenia. Uzasadniony jest zarzut skargi dotyczący rozliczenia miejsc postojowych. Do skargi dołączona została kopia projektu zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku handlowo-usługowego (IU) z układem drogowym i miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...], [...] i [...]. Z jej treści wynika, że wówczas inwestor terenem inwestycji objął działkę nr [...] planując urządzenie na niej 11 miejsc postojowych. Działka ta objęta jest również granicami terenu obecnie projektowanej inwestycji, z tym, że jej zagospodarowanie ma wyglądać zupełnie odmiennie: to właśnie na niej ma być zlokalizowany nowo powstający obiekt kubaturowy. Jest oczywiste, że realizacja tego obiektu wiązać musi się z likwidacją miejsc postojowych urządzonych dla obiektu IU. Wskazany przez inwestora obecnie teren inwestycji tym tylko różni się od wskazanego poprzednio, że obejmuje także działkę [...], na której zresztą nie zaprojektowano żadnego zagospodarowania. Jest wielce prawdopodobne, że takie "powiększenie terenu" miało służyć wykazaniu zgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego li tylko w zakresie powierzchni biologicznie czynnej. W tym też zakresie organ przeprowadził kontrolę projektu wyliczając w/w wskaźnik dla całego terenu inwestycji objętego wnioskiem, uwzględniając powierzchnię zabudowy także budynku IU i towarzyszące utwardzenia terenu. Odmówił jednak kontroli projektu zagospodarowania całego terenu inwestycji pod względem liczby miejsc parkingowych. W konsekwencji organ nie udzielił odpowiedzi na pytanie, czy ostateczna liczba miejsc postojowych w porównaniu z zapotrzebowaniem dla obu obiektów (i istniejącego, i projektowanego) zgodna jest z wymaganiami planu miejscowego. Z obowiązku wyjaśnienia i ustalenia tej kwestii organ nie był zwolniony; skoro bowiem w wyniku realizacji projektowanego obiektu kubaturowego mają być zlikwidowane miejsca postojowe przeznaczone dla budynku IU, to ograniczenie się tylko do stwierdzenia, że nowy budynek ma zapewnioną odpowiednią liczbę miejsc postojowych może zmierzać do obejście prawa. Budynek IU znajduje się w terenie inwestycji i fakt ten, ze wszystkimi konsekwencjami, musi być uwzględniony w ocenie zgodności projektu zagospodarowania tego terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami technicznymi. Nie jest przy tym wykluczone, że w związku z powyższym sam projekt będzie wymagał doprowadzenia go do zgodności z prawem. W opisanym zakresie sprawa, z naruszeniem art. 7, 77 § 3 kpa, w ogóle nie została wyjaśniona. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ppsa należało uchylić decyzje organów obu instancji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.