II SA/Kr 1130/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rynczak (spr.) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mariusz Kotulski Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. M. i W. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej A. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 28 lipca 2008r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. podał, że zgodnie z pismem z dnia 15.07.2008 r. w sprawie warunków dotyczących przywrócenia do użytkowania lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w W., w dniu 28.07.2008 r. przedłożono w tut. Inspektoracie całość protokołów badań i sprawdzeń stanu technicznego: instalacji wód.-kań.; instalacji elektrycznej; przewodów kominowych wykonanych w przedmiotowym obiekcie. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. po przeanalizowaniu w/w protokołów stwierdził, że są one pozytywne i potwierdzają możliwość dopuszczenia do użytkowania lokali mieszkalnych nr 1 i 3 w budynku przy ul. [...] w W. Biorąc powyższe pod uwagę organ działając zgodnie z art. 7 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., tj. po zebraniu materiałów dowodowych, dopuścił do ponownego użytkowania lokale nr 1 i 3 w budynku przy ul. [...] w W., pod następującymi warunkami: - komunikacja do lokalu mieszk. nr 3 odbywać się będzie od strony ul. [...]; - z użytkowania w dalszym ciągu wyłączone są piwnice budynku i sień główna. Z treścią niniejszego pisma nie zgodzili się A. i W. M. wnosząc w terminie odwołanie. Zarzucili, że organ załatwił indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej w drodze nieoznaczonego co do rodzaju pisma bez pouczenia o przysługującym środku jego zaskarżenia. Odwołujący wnieśli o uchylenie "zaskarżonego pisma / decyzji" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lipca 2008r i przekazania sprawy do rozpoznania. Uzasadniając powyższe wskazali, że pismo organu zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu administracyjnym dotyczących obowiązków organu administracyjnego, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 8, 9, 10, 15 k.p.a , a także art. 104, 107 k.p.a. Zaskarżone pismo jest zarazem dla odwołujących merytorycznie krzywdzące i naraża ich na ryzyko ponoszenia w przyszłości ewentualnej odpowiedzialności za szkody na życiu lub zdrowiu mieszkańców lokali dopuszczonych ponownie do użytkowania w ten niezgodny z prawem sposób. Podnieśli przy tym, że skoro o zakazie użytkowania budynku, a następnie o nakazie natychmiastowego opróżnienie tego budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekał w formie decyzji administracyjnej, to w takiej samej formie powinno nastąpić dopuszczenie do ponownego użytkowania. W sytuacji, gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej powinna być załatwiona sprawa administracyjna, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnego, to oznacza, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Postanowieniem z dnia 5 września 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 134 i art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t. j. z 2006 r. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ podał, że przed PINB w W. toczą się pod jednym znakiem [...] dwa postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. i robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku handlowo-usługowo-mieszkalno-gastronomicznego na działkach nr ewid. 1, 2 w miejscowości W. Organ wskazał następnie na zapadłe w tych sprawach rozstrzygnięcia, w tym na decyzję z dnia 20 czerwca 2008r, znak: [...], którą na podstawie art. 68 ustawy Prawo budowlane nakazano "A" spółce z o.o. w terminie natychmiastowym opróżnić budynek położony przy ulicy [...] oraz wykonać w trybie pilnym doraźnych zabezpieczeń polegających na zabezpieczeniu ściany wschodniej budynku oraz dostępu do obiektu. Powyższa decyzja w wyniku postępowania odwoławczego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 lipca 2008r, znak: [...] została uchylona w całości, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Organ wskazał następnie, że pismem z dnia 14 lipca 2008r. najemcy i mieszkańcy budynku nr 10 przy ul. [...] w W. zwrócili się z prośbą o cyt: "...podjęcie zdecydowanych działań w sprawie budynku nr 10 a to celem ustalenia, czy jest możliwe zamieszkanie w nim, w jakim terminie i pod jakimi warunkami (k-52 akt organu l instancji). PINB w W. za pismem z dnia 15 lipca 2008r, znak: [...] poinformował, iż cyt.: "...Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. przywróci częściowe użytkowanie w części zachodniej tj. mieszkanie nr 1 i mieszkanie nr 3 po spełnieniu określonych warunków (k-56 akt organu l instancji). Dnia 18 lipca 2008r. wpłynęło pismo od S. K. i W. B., jako autorów opracowania ekspertyzy dot. stanu bezpieczeństwa zawierające w swej treści zapis o wyrażeniu zgody na użytkowanie zachodniego skrzydła budynku przed rozpoczęciem prac zabezpieczających", (k-61 akt organu l instancji). Wobec powyższego PINB w W. wydał w dniu 28 lipca 2008r. przedmiotowe pismo dotyczące przywrócenia do użytkowania lokali mieszkalnych nr 1 i 3 w budynku przy ul. [...] w W. Uzasadniając niedopuszczalność odwołania WINB wskazując na art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., że kwestionowane pismo PINB z dnia 28 lipca 2008r., informujące o możliwości ponownego użytkowania nie spełnia wymogów decyzji, jest ono jedynie zaświadczeniem, czyli czynnością materialne - techniczną, która przybiera postać dokumentu urzędowego potwierdzającego określone fakty lub stan prawny. Zostało ono wydane w toku postępowania, w którym organ l instancji wydał w dniu 20 czerwca 2008r decyzję., znak: [...] na podstawie art. 68 ustawy Prawo budowlane o nakazie opróżnienia budynku przy ul. [...]. Dlatego też, wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB z dnia 20 czerwca 2008r. poprzez wydanie przez WINB w dniu 31 lipca 2008r. decyzji uchylającej, przedmiotowe pismo nie wywołało skutków prawnych. Zatem brak jest aktu prawnego-decyzji, wobec którego mogłoby się toczyć postępowanie odwoławcze. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyli A. i W. M. wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów. Uzasadniając skargę powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto wskazano, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów k.p.a. dotyczących decyzji (w szczególności art. 104 k.p.a.) oraz uprawnienia do jej zaskarżenia (art. 127 k.p.a.). Podniesiono, ze w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnego, co oznacza, że rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, z zachowaniem procedur poprzedzających jej wydanie. W przypadku, gdy przepisy określające szczególny tryb postępowania nie zawierają przepisu odsyłającego, w zakresie nieuregulowanym, do stosowania ogólnych przepisów k.p.a. - właściwy organ administracji publicznej powinien zastosować uzupełniająco przepisy k.p.a, aby we właściwym trybie rozstrzygnąć indywidualną sprawę administracyjną (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13.12.2006r n S.A./OI 119/06). Czynnością materialne - techniczną jest natomiast tylko taka czynność podjęta przez organ administracji publicznej w sprawie z zakresu administracji publicznej, która przyznaje, stwierdza albo uznaje uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa. Nie jest więc czynnością materialno - techniczną - bez względu na użytą nazwę lub jej brak -jednostronne rozstrzygniecie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach. Pismem z dnia 28 lipca 2008r PINB dopuścił do ponownego użytkowania. To zaś, że pismo to nie zawiera wszystkich elementów przewidzianych w art. 107 k.p.a., nie skutkuje, że pismo to nie jest decyzją, a jedynie, że jest decyzją formalnie wadliwą. Równie niezasadna jest argumentacja WINB, że skoro wobec zmiany stanu faktyczne - prawnego - wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB z dnia 20 czerwca 2008r. przedmiotowe pismo nie wywołuje skutków prawnych, ponieważ pismo to wciąż funkcjonuje w obrocie prawnym, nie zostało formalnie uchylone, w oparciu o to pismo część lokali w budynku jest dopuszczona do użytkowania, a część nadal pozostaje wyłączona z użytku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134§ 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 p.p.s.a.. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Skarga jest uzasadniona. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia uznał, że postanowienie to narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Istota sprawy sprowadza się do tego czy pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 28.07.2008r. znak: [...] jest czynnością materialne - techniczną organu, od której nie przysługuje odwołanie, jak twierdzi organ administracji, czy też spełnia wymogi decyzji administracyjnej od której takie odwołanie przysługuje. Decyzja administracyjna w świetle przepisów k.p.a. jest oświadczeniem woli kompetentnego organu administracyjnego do ustalonego przez ten organ stanu faktycznego sprawy, skierowana do indywidualnego podmiotu i rozstrzygająca sprawę co do jej istoty w całości lub w części. W myśl art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W związku z tym, przedmiotowe pismo PINB z dnia 28.07.2008r. znak: [...] jest właśnie taką decyzją administracyjną, gdyż zostało wydane przez uprawniony organ, jakim jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., decyzja zawiera podpis Inspektora mgr. inż. arch. P. W., skierowana jest do indywidualnych podmiotów tj. użytkowników lokali nr 1 nr 3 w budynku przy ul. [...] w W. i rozstrzyga istotę sprawy ponieważ cytuję.: "dopuszcza do ponownego użytkowania lokale nr 1 i 3 w budynku przy ul. [...] w W., pod następującymi warunkami...", a więc wywołuje określone skutki prawne w sferze przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawa Budowlanego - (pismo PINB z dnia 28.07.2008r. znak: [...] - k. 72 akt adm.). Organ odwoławczy WINB w K. rozpatrując odwołanie skarżących (wniesione w zakreślonym terminie 14 dni), zaskarżonym postanowieniem z dnia 5.09.2008r. znak: [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania. Takie stanowisko organu jest nieuzasadnione, gdyż organ odwoławczy winien był potraktować przedmiotowe pismo PINB z dnia 28.07.2008r. "znak: [...] jako decyzję administracyjną i rozpoznać odwołanie skarżących od tej decyzji. Stanowisko organu odwoławczego jakoby pismo to nie wywołało żadnych skutków prawnych, ponieważ zostało wydane w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez WINB w K. z dnia 31.07.2008 znak: [...] uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 20.06.2008r. znak: [...], jest bezzasadne. Decyzja WINB w K. z dnia 31.07.2008r. znak: [...] odnosiła się do postępowania dotyczącego natychmiastowego opróżnienia budynku przy ul. [...] w W. Organ odwoławczy nie rozpatrzył więc odwołania od decyzji z dnia 28.07.08r. znak: [...] dotyczącej dopuszczenia do ponownego użytkowania lokali nr 1 i nr 3 w tymże budynku, czym naruszył przepis postępowania - art. 127 k.p.a., a to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do § 1 i § 2 tego przepisu od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien rozpoznać odwołanie skarżących, gdyż skarga ich jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.