II SA/Kr 1130/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2009 r. sprawy ze skargi A. S. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego skargę oddala. II SA/Kr 1130/09 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 18 marca 2008 r. Prezydent Miasta K. na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 101, art. 103 oraz art. 123 kpa zawiesił na okres 12 miesięcy postępowanie wszczęte w dniu [....] października 2007 r. z wniosku S.Z. Spółka Akcyjna w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. p.n. "Budowa zakładu lecznictwa uzdrowiskowego wraz z częścią pensjonatową i gastronomiczną wraz z wewnętrznym układem drogowym oraz miejscami postojowymi naziemnymi na działce nr [....] obr. [....] wraz z wjazdami z działki nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K". Po rozpoznaniu zażalenia S.Z. Spółki Akcyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2008 r., wydanym na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 123 kpa, zawieszone postępowanie zostało podjęte. Postanowieniem z dnia 12 marca 2009 r. (......), na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, § 2 ust. 3 Statutu Osiedla Uzdrowisko [....] uchwalonego Uchwałą Nr LX/784/08 Rady Miasta K. z dnia 17 grudnia 2008r. w sprawie nadania statutu dla Osiedla Uzdrowisko [....] (Dz. Urz. Woj. ....Nr 67, poz. 483) oraz w zw. z art. 101, art. 103 oraz art. 123 kpa Prezydent Miasta K. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tejże inwestycji - do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Na uzasadnieni postanowienia organ I instancji podał co następuje: Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji zostało wszczęte na wniosek Spółki Akcyjnej S.Z. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana ma być na obszarze uzdrowiska [....] , które uzyskało status uzdrowiska na mocy Zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 25 lipca 1967r. w sprawie wykazu miejscowości uznanych za uzdrowiska (MP nr 45 poz. 228). Na podstawie art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (dalej: ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym) uchwałą Rady Miasta K. Nr CXVII/1232/06 z dnia 27 września 2006 r. uzdrowisku S. został nadany statut tymczasowy, zaś w dniu 17 grudnia 2008 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę nr LX/784/08 w sprawie nadania statutu dla Osiedla Uzdrowisko S. Uchwała ta weszła w życie w dniu 3 marca 2009 r. W niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, z którego wynika "obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru uzdrowiska S. w terminie 2 lat od daty wejścia w życie uchwały w sprawie nadania statutu dla Osiedla Uzdrowisko S". Zgodnie zaś z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp), jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Na powyższe postanowienie Spółka Akcyjna S.Z. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.), niewłaściwą wykładnię przepisu art. 38 ust. 2 ustawy lecznictwie uzdrowiskowym (Dz.U. z 2005r., nr 167, poz. 199) oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 i 12 kpa poprzez nie rozpatrzenie wszechstronnie stanu faktycznego sprawy, wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem słusznego interesu społecznego i wnioskodawcy oraz niezastosowanie zasady szybkości postępowania. Na uzasadnienie zażalenia podniesiono, że w powołanych przepisach art. 38 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym oraz art. 62 upzp nie chodzi o sytuację - jak błędnie przyjął organ I instancji - gdy zostaje uchwalony statut uzdrowiska, ale sytuację, gdy Gmina uzyskuje status uzdrowiska. Uzdrowisko S. otrzymało taki status na podstawie Zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 25 lipca 1967 r. w sprawie wykazu miejscowości uznanych za uzdrowiska, zaś na mocy art. 59 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach, otrzymało ono taki status w rozumieniu przepisów tejże ustawy obowiązującej od dnia 2 października 2005 r. Nie jest zatem zasadne twierdzenie organu I instancji, że przesłanka zawieszenia postępowania powstała na skutek uchwalenia przez Radę Gminy statutu tego uzdrowiska. Strona żaląca się wskazała nadto, że organ prowadzący postępowanie zastosował w tej samej sprawie dwie wykluczające się normy prawne: przepis art. 62 ust. 1 upzp (postanowienie z dnia 18 marca 2008 r.) oraz przepis art. 62 ust. 2 upzp (postanowienie z dnia 12 marca 2009 r.) mimo, że w tym czasie nie uległ zmianie stan faktyczny ani prawny, który mógłby stanowić podstawę dla przyjęcia takiego rozwiązania. Taką podstawą nie mogło być uchwalenie przez Radę Miasta K. statutu dla Osiedla Uzdrowisko S., gdyż nie miało to żadnego wpływu na uzyskanie przez ten obszar statusu uzdrowiska. Zdaniem Spółki wątpliwym jest czy przepisy ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, w części w jakiej zobowiązują gminę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosuje się do uzdrowisk, które powstały w oparciu o wcześniej obowiązujące przepisy prawne. W tym zakresie według strony żalącej się brak jest odpowiednich regulacji w omawianej ustawie. Nadto spółka wskazała, iż przyjmując nawet, że przepis art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym stosuje się również do uzdrowisk, które uzyskały swój status przed wejściem w życie tej ustawy, należy stwierdzić, że termin dla uchwalenia przez Gminę planu zagospodarowania przestrzennego minął w dniu 2 października 2007r. (dwa lata od wejścia w życie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym). Postanowieniem z dnia 19 maja 2009 r. (.....) działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa i art. 123 kpa w zw. z art. 62 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz 717 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Na uzasadnienie postanowienia organ odwoławczy podał co następuje: W niniejszej sprawie, zgodnie z art. 62 ust. 2 upzp, na organie administracji publicznej spoczywał, nałożony przepisem art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, obowiązek zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru posiadającego status uzdrowiska. Obszar Osiedla S. uzyskał status uzdrowiska przed wejściem w życie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, dlatego też do obszaru tego odnosi się przepis art. 59 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym do postępowań wszczętych po dniu 2 października 2005 r., a więc po dniu wejścia w życie tej ustawy stosuje się nowe przepisy. Tak więc do wniosku złożonego przez Spółkę Akcyjną S.Z. w dniu 30 października 2007 r. należało zastosować przepisy nowej ustawy nakładającej na gminy obowiązek uchwalenia planu dla obszaru, który posiada status uzdrowiska. Obowiązek uchwalenia planu miejscowego dotyczy zarówno obszarów które uzyskały status uzdrowiska przed wejściem w życie ustawy (tak jak w niniejszej sprawie), jak i obszarów nie posiadających wcześniej takiego statusu, a uzyskujących go dopiero na podstawie nowych przepisów w/w ustawy. Niezależnie od tego w jaki sposób następuje uzyskanie statusu uzdrowiska, obowiązek uchwalenia planu powstaje od chwili uzyskania tego statusu. Nie jest uzasadniony zarzut dotyczący zastosowania przez organ I instancji dwóch wykluczających się norm prawnych, odnoszących się do fakultatywnego oraz obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, mimo braku zmiany stanu faktycznego lub prawnego sprawy, bowiem w dacie postanowienia z dnia 18 marca 2008 r. uchwała Rady Miasta K. z dnia 17 grudnia 2008 r. o nadaniu statutu dla osiedla Uzdrowisko S. jeszcze nie funkcjonowała w obrocie prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółka Akcyjna S.Z. zarzuciła postanowieniu SKO naruszenie przepisów prawa materialnego art. 62 ust. 2 upzp i art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym oraz naruszenie przepisów postępowania, a to przepisów art. 124 § 2, 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w zażaleniu. Wskazała, że nie kwestionuje nadania uzdrowisku S. statutu, a jedynie kwestionuje zastosowanie przez organy administracji w jednym postępowaniu dwóch różnych wykluczających się podstaw prawnych zawieszenia postępowania. Takie działania organów administracji publicznej nie tylko naruszają słuszny interes strony jako inwestora, ale i nie znajdują podstaw prawnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie ppsa ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kwestią kluczową dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy w stosunku do Gminy Uzdrowiskowej S. istniał obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o przepis art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Zgodnie z w/w przepisem, gmina która uzyskała status uzdrowiska ma obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie do 2 lat od dnia uzyskania tego statusu. Nie ma więc wątpliwości, że w przypadku utworzenia nowego uzdrowiska istnieje obowiązek uchwalenia planu miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wątpliwości strony skarżącej budzi natomiast zastosowanie art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym do uzdrowisk utworzonych na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących. W myśl art. 59 ust. 1 w/w ustawy obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stają się uzdrowiskami w rozumieniu nowej ustawy. Gmina właściwa ze względu na położenie uzdrowiska jest obowiązana w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy do uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska i przedłożenia go ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, zaś w terminie 3 lat od tego dnia do sporządzenia i przedłożenia ministrowi właściwemu do spraw zdrowia operatu uzdrowiskowego i uchwalenia statutu uzdrowiska (art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym). Sankcją za niespełnienie tych wymogów, jest możliwość pozbawienia danego obszaru takiego statusu (art. 44 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym). Gmina S. , która już przed wejściem w życie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym posiadała status uzdrowiska, w dniu jej wejścia w życie stała się więc uzdrowiskiem w rozumieniu nowych przepisów (art. 59 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym) i – co istotne - statusu tego nie została pozbawiona. Będąc zaś uzdrowiskiem w rozumieniu nowej ustawy podlega wszelkim jej rygorom, chyba że te byłyby wyraźnie wyłączone. Żadnym zaś przepisem, w stosunku do takich uzdrowisk, wynikający z art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym obowiązek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego nie został wyłączony. Obowiązek ten zatem od dnia 2 października 2005 r. (data wejścia w życie ustawy) dotyczy z całą pewnością Uzdrowiska S. Bez istotnego znaczenia w sprawie pozostają ustalenia dotyczące uchwalenia statutu tymczasowego i statutu Uzdrowiska. To, że gmina podjęła nakazane ustawą działania zapobiegające utracie statusu uzdrowiska nie ma związku z obowiązkiem uchwalenia planu. Obowiązek związany jest z posiadanym statusem, dopóki więc w trybie przewidzianym przepisem art. 44 ust. 2 (do którego odsyła zresztą art. 59 ust. 5) ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym status ten nie zostanie uchylony, obowiązek pozostaje on aktualny. W tym kontekście zauważona przez stronę skarżącą pewna nie konskwencja organu II instancji w ocenie skutków i znaczenia uchwalenia statutów, nie ma dla wyniku sprawy żadnej doniosłości. Zgodnie z art. 62 ust. 2 upzp postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczące obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, należy zawiesić do czasu uchwalenia tego planu. Obowiązek uchwalenia planu dla obszaru uzdrowiska został nałożony przepisem art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Od momentu zatem wejścia w życie tego przepisu (2 października 2005 r.) obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla takiego obszaru, jest zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia planu. Warto podkreślić, że obowiązek zawieszenia dotyczy każdego nie zakończonego postępowania o wskazanym przedmiocie, bez względu na to, kiedy zostało ono wszczęte. W kontekście bowiem obowiązku zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy przepis art. 61 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym nie ma znaczenia. Zgodnie z nim do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 38 ust. 1, wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Prawdą jest, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest objęte hipotezą art. 38 ust. 1, ale to nie przepis art. 38 ust. 2 nakładający obowiązek uchwalenia planu jest przepisem mającym mieć zastosowanie w tym postępowaniu. Przepis art. 38 ust. 2 jest przepisem materialnoprawnym, skierowanym do gminy, a nie do organu ustalającego warunki zabudowy. Ustanowiony tym przepisem obowiązek uchwalenia planu dla obszaru uzdrowisk sprawia jedynie, że w postępowaniu (nawet już toczącym się) o ustalenie warunków zabudowy dla takiego obszaru zastosowanie będzie miał przepis art. 62 ust. 2 upzp. Powyższe spostrzeżenie ma jednak w rozpatrywanej sprawie znaczenie raczej porządkowe, skoro wniosek Spółki o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu [....] października 2007 r. Uchybieniem organu było też pominięcie milczeniem zarzutu zażalenia dotyczącego upływu terminu do sporządzenia planu. Także jednak i to uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Jak wyżej wskazano, podstawę zawieszenia postępowania stanowił przepis art. 62 ust. 2 upzp wyznaczający limit czasowy zawieszenia do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie przepis art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym zakreślający gminom termin 2 lat do uchwalenia planów. Żaden zaś przepis z bezskutecznym upływem terminu 2 lat nie wiąże sankcji w postaci zakazu zawieszania, czy też nakazu podjęcia zawieszonych postępowań o ustalenie warunków zabudowy. Wreszcie wskazać należy, że eksponowany w skardze zarzut braku konsekwencji w wyborze podstawy zawieszenia, jakkolwiek zasadny, nie może prowadzić do negatywnej oceny zaskarżonego postanowienia. To, że poprzednio wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania było wadliwe, nie ma wpływu na ocenę legalności postanowienia zaskarżonego. Postępowanie zostało ponownie zawieszone (po uprzednim podjęciu) na innej podstawie prawnej, która – jak wynika z wyżej prezentowanych wywodów, była prawidłowa. Skoro ostatecznie zaskarżone postanowienie pozostaje w zgodzie z prawem, skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.