II SA/Kr 1132/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel AWSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2006 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 kwietnia 2003r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego - skargę oddala - Po złożeniu przez A.G. wniosku o przyznanie pomocy finansowej na zakup opału i pokryciu kosztów leczenia oraz przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. decyzją z dnia [...].02.2003 r. przyznał A.G. jednorazowy zasiłek celowy w wysokości 50 zł z przeznaczeniem na leczenie. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że rodzina A.G. składa się z 5 osób, w tym 3 dzieci, sam wnioskodawca jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Dochód faktyczny rodziny wynosi 1222,37 zł, a kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia z ustawy o pomocy społecznej w tym przypadku wynosi 1510 zł. Wyjaśniając motywy przyznania świadczenia organ wskazał, że rozstrzyganie o przyznaniu zasiłku celowego podejmowane jest w zakresie tzw. uznania administracyjnego, upoważniającego organ do wyboru jednego z kilku prawnie równowartościowych rozwiązań. Przyznany w tej sprawie zasiłek w kwocie 50 zł jest adekwatny do możliwości Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. Wskazano, że sytuacja osobista wnioskodawcy jest trudna, ale sytuacja jego rodziny przecięta na tym terenie. A.G. otrzymał decyzję w dniu 20.02.2003 r. i dnia 5.03.2002 r. wniósł od niej odwołanie. W odwołaniu podniesiono, że kwota zasiłku jest bardzo niska i została przyznana po interwencjach "u władz". Przyznana kwota 50 zł świadczy o lekceważącym i poniżającym traktowaniu sytuacji odwołującego. Wskazano, że zostanie złożone zawiadomienie do właściwych władz o konieczności przeprowadzenia kontroli w organie I-instancji w związku z niesprawiedliwym przyznawaniem zasiłków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jako organ odwoławczy w tej sprawie, decyzją z dnia 16.04.2003 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniono, że forma i rodzaj pomocy są zgodne z ogólnymi zasadami jej przyznawania, określonymi w art. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji nie naruszył prawa rozstrzygając w zakresie uznania administracyjnego, ponieważ uzasadniono przyznanie ograniczonej pomocy w wysokości 50 zł wielkością środków finansowych posiadanych do dyspozycji przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. Prawidłowo ustalono wysokość dochodu osiąganego przez rodzinę odwołującego. Decyzję organu odwoławczego A.G. otrzymał w dniu 22.04.2003 r. i dnia 13.05.2003 r. wniósł osobiście skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. W skardze podniesiono, że zaskarżona decyzja jest niesprawiedliwa, nierozsądna, stronnicza i naruszająca prawo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu w całości podtrzymano stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący wniósł dnia 13 maja 2003 r. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Wojewódzkie sądy administracyjne w ramach kontroli nad działalnością organów administracji publicznej, uprawnione są do badania jedynie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązany jest do zbadania, czy w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego bądź daty wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Sąd ten nie jest przy tym związany granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity z 1998 r. Dz. U. Nr 64. poz. 414 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Na tej podstawie należy wskazać, że pomoc społeczna stanowi formę pomocy ze strony administracji publicznej (lub innych podmiotów wykonujących w tym zakresie administrację publiczną) na rzecz osób, które takiej pomocy potrzebują a same nie są w stanie zabezpieczyć sobie i swoim rodzinom niezbędnych środków. Stąd celem pomocy społecznej jest zaspokajanie nie każdej potrzeby człowieka, ale tylko niezbędnej potrzeby życiowej osób i rodzin a przy tym umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna ma również charakter kierunkowy, jej udzielanie powinno mieć na względzie doprowadzenie do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Udzielana pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w wysokości zapewniającej zaspokojenie zaistniałych potrzeb, ponieważ w pierwszej kolejności zaspokajanie potrzeb powinno być ukierunkowane do tych osób, które ze względu na całkowity brak dochodów lub ich nieznaczną wysokość bez udzielenia im pomocy nie byłyby w stanie egzystować (tak też NSA w wyroku z 24.09.1996 r., sygn. akt SA/Gd 3281/95, opub. LEX nr 44077). Jedną z podstawowych zasad udzielania pomocy jest również jej adekwatność. Stosownie do art. 2 ust. 3 u.p.s. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy; a przy tym ustawodawca wyraźnie podkreśla, że potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione wtedy, gdy odpowiadają one nie tylko celom pomocy społecznej, ale również możliwościom udzielenia (świadczenia) w zakresie tej pomocy (art. 2 ust. 4 u.p.s.). Zasady te znajdują zastosowanie w zakresie rozstrzygania o przyznaniu świadczenia w postaci zasiłku celowego. Zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy z pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, pod którą to potrzebą rozumie się w szczególności pokrycie części lub całości kosztów zakupu leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. Warunkiem ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego jest spełnienie dwóch przesłanek: przesłanki dochodowej, polegającej na uzyskiwaniu przez daną osobę i jej rodzinę dochodu w wysokości mniejszej niż kryterium określone w art. 4 u.p.s. oraz wystąpienia co najmniej jednej z okoliczności określonej w art. 3 u.p.s. (w szczególności ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej choroby, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, itp.). W tej sprawie w stosunku do osoby skarżącego obie ww. kategorie przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego zostały spełnione. Organy administracji prawidłowo uznały, że po stronie wnioskodawcy wystąpiła przesłanka długotrwałej choroby oraz skarżący jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Dochód 5-osobowej rodziny skarżącego wynosi 1222,37 zł, na który składa się [...] zł tytułem wynagrodzenia żony skarżącego; wynagrodzenia córki skarżącego w wysokości [...] zł oraz kwota zasiłku rodzinnego na jedno dziecko w wysokości [...] zł (akta administracyjne, karta nr 2). Dla rodziny skarżącego wysokość dochodu uprawniająca do uzyskania świadczenia w postaci zasiłku celowego wynosi zaś 1510 zł (zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2-4 u.p.s. dochód ten od 1 czerwca 2002 r. wynosi 418 zł na pierwszą osobę w rodzinie oraz po 294 zł na drugą i kolejną osobę w wieku powyżej 15 lat w rodzinie a także 210 zł na osobę w rodzinie w wieku poniżej 15 lat). Z tego wyliczenia wynika, że suma dochodów rodziny skarżącego jest mniejsza od ww. kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania pomocy w formie zasiłku celowego. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że dochód rodziny skarżącego został ustalony zbyt nisko. Zgodnie z art. 2a ust. 1 pkt 2 u.p.s. dochód rodziny oznacza sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszony o: - miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, - składki z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego określonego w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, - składki z tytułu ubezpieczenia emerytalnego, rentowych i chorobowego, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, - kwotę wysokości alimentów, świadczonych przez osoby w rodzinie na rzecz innych osób, - jednorazowe pieniężne świadczenia socjalne oraz świadczenia w naturze, - kwotę zwiększenia zasiłku rodzinnego na trzecie i kolejne dziecko oraz dziecko samotnej matki, uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie obliczając dochód żony skarżącego pomniejszono go o kwotę kosztów uzyskania dochodu, również pomniejszono o całą kwotę ubezpieczenia społecznego, zamiast jedynie o kwotę ubezpieczenia emerytalnego, rentowego i chorobowego. Ponadto organ I instancji w ogóle nie uwzględnił potencjalnych dochodów uzyskiwanych przez syna skarżącego – T.G., wyjaśniając to brakiem skontaktowania się syna skarżącego z organem I-instancyjnym. W ten sposób dochód rodziny skarżącego został ustalony w niższej wysokości niż w rzeczywistości. W tym więc zakresie decyzja organu I-instancji jest korzystniejsza dla strony niż gdyby prawidłowo ustalono dochód członków rodziny skarżącego. Mimo jednak tych uchybień popełnionych w postępowaniu I-instancyjnym, które nie zostały wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji, ponieważ w ten sposób orzekłby na niekorzyść skarżącego. Skarżący otrzymał bowiem decyzją I-instancyjną świadczenie w postaci zasiłku celowego i ewentualne uchylenie tej decyzji spowodowałoby pozbawienie skarżącego korzyści w postaci nabytego prawa. Stosownie zaś do art. 134 § 2 P.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Ani jednak decyzja organu odwoławczego, ani decyzja organu I-instancyjnego nie są obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. skutkującymi stwierdzeniem ich nieważności. Ustawodawca w art. 32 ust. 1 u.p.s. nie określił wysokości zasiłku celowego przyznawanego osobie spełniającej kryteria do jego otrzymania. Co więcej nawet samo przyznanie tego świadczenia, jak i ustalenie jego wysokości uregulował w ramach tzw. uznania administracyjnego. Rozstrzyganie w zakresie uznania administracyjnego oznacza, że organ administracji może wydać równowartościowe prawnie rozstrzygnięcia w jednolicie ustalonym stanie faktycznym. Oznacza to, że nawet w przypadku, gdyby dana osoba spełniała przesłanki do uzyskania zasiłku celowego, organ administracji nie ma obowiązku przyznawania jej tego świadczenia, a jedynie może przyznać (por. wyrok NSA z 09.02.2001 r., sygn. akt I SA 2116/00, opub. w LEX nr 79609; wyrok NSA z 05.03.1998 r., sygn. akt I SA 984/97, opub. w LEX nr 45812; wyrok NSA z 26.09.2000 r., sygn. akt I SA 945/00, opub. w LEX nr 79608). Jak już zostało wskazane, również w zakresie uznania administracyjnego leży ustalenie wysokości przyznawanego zasiłku celowego. Taki pogląd zaprezentował również NSA w wyroku z 15.10.1998 r., sygn. akt I SA 722/98, opub. w LEX nr 45770. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie organy administracji orzekające w tej sprawie w wystarczający sposób wyjaśniły powody, którymi kierowały się przy ustalania zasiłku celowego w wysokości 50 zł. Bez wątpienia kwota ta nie jest wysoka i nie pozwala na zaspokojenie kosztów leczenia. Tym niemniej należy wskazać, że istotą pomocy celowej nie jest zapewnienie pokrycia pełnych kosztów leczenia. Pomoc celowa w postaci zasiłku celowego zawsze ma charakter doraźny i służy pomocy w realizacji konkretnego celu bytowego, ale nie jest wyłącznym źródłem finansowania realizacji jakiejś potrzeby (tak też WSA w Warszawie w wyroku z 15.04.2004 r., sygn. akt I SA 2731/03, opub. w LEX nr 150871). Organy administracji wskazały przy tym z jednej strony na szczupłość środków finansowych, jakimi dysponuje Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M., a także na wzrastającą ilość osób znajdujących się w o wiele gorszej sytuacji majątkowej niż skarżący. Ustalając wysokość przyznawanej pomocy w formie zasiłku celowego organy administracji uwzględniły zarówno sytuację materialną wnioskodawcy ("przeciętną" na terenie właściwości organu I instancji) i cel, na który zasiłek ma być przeznaczony (na leczenie), jak i możliwości finansowe organu pomocy społecznej (por. NSA w wyroku z 12.01.1994 r., sygn. akt I SA 1649/93. opub. w ONSA 1995/1/33; wyrok NSA z 28.02.1996 r., sygn. akt SA/Gd 1472/95, opub. w LEX nr 44079). Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.p.s. przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych stanowi zadanie własne gminy. Oznacza to zaś, że o każdorocznym przyznaniu kwoty przeznaczanej na wypłacanie zasiłków celowych decyduje rada gminy w drodze uchwały budżetowej. Niewątpliwie zadania z zakresu pomocy społecznej są ważnymi zadaniami własnymi każdej gminy, ale nie jedynymi i stąd organy administracji samorządowej orzekając w zakresie wysokości przyznawania zasiłków celowych muszą uwzględniać sytuację budżetową danej gminy (tak też NSA z wyroku z 22.02.1995 r., sygn. akt SA/Gd 2497/94, opub. w OSS 1996/2/38). Nie można przy tym stracić z pola widzenia i tej okoliczności, że to organ bezpośrednio zajmujący się rozdziałem środków z tytułu pomocy społecznej (w tej sprawie Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M.) jest najlepiej zorientowany zarówno w zakresie pomocy niezbędnej dla każdego uprawnionego, a z drugiej strony orientuje się w możliwościach finansowych, pozwalających na zaspokojenie tych potrzeb (por. wyrok NSA z 26.04.1999 r., sygn. akt II SA/Ka 1316/97, opub. w OSS 1999/4/111). Niezasadnym jest również twierdzenie skarżącego o lekceważącej czy poniżającej kwocie zasiłku celowego. Jak zostało to już wskazane, samo przyznanie zasiłku celowego zależy od uznania organu administracji, tym samym również ustalenie jego wysokości pozostawione zostało Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Jakiejkolwiek zaś kwoty z tytułu pomocy społecznej, przyznanej chociażby w minimalnej wysokości, nie można uznawać za stronniczą, nierozsądną, czy też lekceważącą lub poniżającą. Pomoc społeczna ma na celu jedynie wspomaganie aktywności osób znajdujących się w trudnych sytuacjach, a nie zastępowanie osób w ich działalności. Ponadto świadczenia z zakresu pomocy społecznej stanowią formę opieki osób mających trudności z przezwyciężaniem sytuacji życiowych, udzielanej bez jakiegokolwiek ekwiwalentnego świadczenia. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. i mając na uwadze art. 134 § 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera naruszeń prawa w zakresie uzasadniającym jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Zgodnie zaś z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.