II SA/Kr 1135/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi B. F. i R. F. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 1996 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie określenia terminu rozbiórki, a w pozostałej części uchyla te decyzje; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących B. F. i R. F. kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 21 sierpnia 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w N. , na podstawie art. 48 w zw. z art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, póz. 414) nakazał inwestorom B.F. i R.F. dokonać rozbiórki samowolnie prowadzonej rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z segmentem rekreacyjnym i gospodarczo - garażowym na działkach nr nr [....] w N. w terminie do dnia 30 listopada 1996 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [....] sierpnia 1996 r. przeprowadzono kontrolę na terenie nieruchomości podczas której ustalono, że opisana wyżej inwestycja jest realizowana od lipca 1996 r. bez pozwolenia na budowę. W trakcie prowadzonych robót wykonano rozbiórkę części istniejącego budynku mieszkalnego, a w ramach rozbudowy wykonano ściany przyziemia całości rozbudowy - ponadto strop nad segmentem mieszkalnym i częściowo ściany parteru oraz strop nad segmentem gospodarczo-garażowym i częściowo ściany poddasza. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody N. złożył adw. M.E. , wskazując, że działa jako pełnomocnik B.F. i R.F. . Zarzucił decyzji obrazę przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegającą na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i dowolne zakwalifikowanie robót budowlanych jako samowoli budowlanej z art. 48 prawa budowlanego, zamiast uznania, iż stwierdzony stan uzasadnia wstrzymanie prowadzonych robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie robót na zasadzie art. 50 ust. 1 pkt 1 do czasu uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu [....] maja 1996 r. R.F. zawarł z firmą Usługi Budowlano-Remontowe w N. umowę na rozbudowę budynku mieszkalnego i gospodarczo-garażowego upoważniając jednocześnie właściciela firmy do załatwienia, przed rozpoczęciem rozbudowy, wszelkich formalności, w tym pozwolenia na budowę. Właściciel firmy nie wywiązał się z umowy i rozpoczął realizację inwestycji przed formalnym uzyskaniem pozwolenia na budowę, przy czym stosowne dokumenty zostały przedłożone w urzędzie jeszcze przed rozpoczęciem l robót budowlanych w lipcu 1996 r. Organ rozpatrując przedmiotową sprawę nie załączył powyższych materiałów będących w posiadaniu Urzędu Gminy w C. , co między innymi uniemożliwiło prawidłową ocenę materiału dowodowego i ustalenie stanu faktycznego. Nadto podniósł, że rozbudowa polegająca na uprzedniej częściowej rozbiórce budynku mieszkalnego nie została zrealizowana, a prowadzone roboty budowlane były w zasadzie w fazie wstępnej. Zatem - w jego ocenie - istniały podstawy do zakwalifikowania istniejącego stanu faktycznego nie jako samowoli budowlanej z art. 48 prawa budowlanego, lecz przypadku wymienionego w art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego uzasadniającego wstrzymanie robót jako robót w toku przy jednoczesnym zobowiązaniu inwestora do uzyskania pozwolenia na rozbudowę (art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego). Powołując się na poglądy wyrażone w doktrynie podał, że art. 48 prawa budowlanego należy stosować jedynie do wykonanych już obiektów budowlanych, zaś do wszelkich robót budowlanych w toku powinno się stosować przepis art. 50 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego. Konkludując wskazał, że skoro rozbudowa nie została jeszcze zrealizowana i spełnione zostały wszystkie warunki formalne do wydania pozwolenia na budowę to zasadne jest zastosowanie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Nieuzasadnione byłoby bowiem orzekanie rozbiórki tylko po to, aby następnie w miejscu dokonanego wyburzenia ponownie wybudować dokładnie to samo. Wojewoda [....] decyzją z dnia 4 października 1996 r. (znak:......) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podzielił ustalenia dotyczące stanu faktycznego dokonane przez organ l instancji i wskazał, że art. 48 prawa budowlanego ma zastosowanie także w stosunku do obiektu budowlanego będącego w budowie, co wynika z literalnego brzmienia przepisu. Zatem rozważania dotyczące zastosowania art. 50 ustawy są "w ocenie organu "bezzasadne i sprzeczne z obowiązującym stanem prawnym". Stwierdził, że obligatoryjny charakter rygoru wynikającego z art. 48 ustawy sprawia, że organ l instancji nie był zobowiązany do badania przyczyn zaistniałej samowoli, nie można zatem mówić o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w odwołaniu. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na decyzję Wojewody [....] z dnia [....] października 2008 r. złożyli R.F. i B.F. Wnieśli o uchylenie decyzji l i II instancji. W uzasadnieniu podtrzymali swoje stanowisko przedstawione w odwołaniu. Podkreślili, że jakkolwiek art. 48 wprowadza niejako automatyzm w orzekaniu o nakazie rozbiórki "obiektu budowlanego lub jego części tylko na podstawie braków formalnych" to nie zwalnia to organów od badania, czy dane prace "mogą być zakwalifikowane jako roboty budowlane, czy też tylko jako budowa obiektu budowlanego". Powyższe przesądza o zastosowaniu trybu określonego w art. 48 lub art. 50 prawa budowlanego. Nadto podnieśli, że organ l instancji ustosunkowując się do odwołania stwierdził, że art. 50 prawa budowlanego dotyczy samowolnego wykonywania robót budowlanych innych niż budowa. W ocenie skarżących taka interpretacja na niekorzyść obywatela jest niedopuszczalna, zwłaszcza, że art. 3 w pkt 1, 6 i 7 podaje definicje obiektu budowlanego, budowy i robót budowlanych. Skoro zaś w pojęciu robót budowlanych mieści się również budowa, zaś przez budowę rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego, rozbudowę, przebudowę to niesłuszne jest zastosowanie art. 48 prawa budowlanego. Ponownie powołali się na stanowisko wyrażone w doktrynie, że art. 48 prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie do obiektów już wykonanych, zaś do wszelkich robót budowlanych w toku powinno się stosować przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Wskazali również na opieszałość Urzędu Gminy kwestii wydania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Pokreślił, że opieszałość urzędu w kwestii wydania pozwolenia na budowę nie uprawniała inwestorów do rozpoczęcia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia. Sąd zważył, co następuje: Stosownie do treści art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy). Na wstępie zauważyć należy, że przesłane przez organ akta stanowią akta dwóch spraw administracyjnych: o pozwolenie na budowę i o samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego nr [....] w N. W pierwszej z tych spraw załączone są odpisy z księgi wieczystej, z których wynika, że działki nr nr [....] w N. są własnością R.F. i B.F. na prawach wspólności ustawowej. Akta tej drugiej sprawy rozpoczynają się od pisma Komendy Wojewódzkiej Policji w N. z dnia [....].08.1996r do Kierownika Urzędu Rejonowego w N. o przeprowadzenie kontroli budowy w N. , będącej własnością R.F. B.F. i R.F. nie zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. O oględzinach przeprowadzonych w dniu [....] .08.1996r nie została zawiadomiona B.F. W protokole tych oględzin (k......) nie odnotowano, że w czasie przeprowadzenia tego dowodu został sporządzony szkic. Na k. [....] akt znajdują się rysunki wykonane na podkładzie dokumentów wchodzących w skład projektu budowlanego. Nie wiadomo przez kogo i kiedy zostały one wykonane. Przy piśmie z dnia [....].08.1996r Komenda Wojewódzka Policji w N. przekazała organowi zdjęcia zrobione w czasie oględzin (k........). Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że R.F. i B.F. nie mieli możliwości zapoznania się z tymi dowodami, gdyż decyzja została wydana w tym samym dniu. Powyższe stanowi o naruszeniu przepisu art.10 kpa. Stosownie do treści tego przepisu organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przed wydaniem decyzji przez organ l instancji strony nie zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje , że załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 kpa (wyrok NSA z dnia 2.02.2001 r l SA 1479/99 LEX nr 54176). Prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (wyrok NSA z dnia 6.10.2000r V SA 316/00 LEX nr 50116). Nadto, zgodnie z treścią art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w uzasadnieniu decyzji wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji winno też zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji organu l instancji opisano wykonane przez inwestorów roboty budowlane: rozbiórkę części istniejącego budynku mieszkalnego, a w ramach rozbudowy wykonano ściany przyziemia całości rozbudowy - ponadto strop nad segmentem mieszkalnym i częściowo ściany parteru oraz strop nad segmentem gospodarczo-garażowym i częściowo ściany poddasza. Ustalenie to odbiega od treści protokołu oględzin: "wyburzona część istniejącego budynku mieszkalnego, wykonano fundamenty pod całość projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego, ściany przyziemia na których częściowo wykonano płyty stropowe, przygotowano szalunki pod płyty stropowe, trwają prace związane z wykonywaniem ścian nadziemia." Nadto należało skonfrontować te ustalenia z projektem budowlanym, znajdującym się w aktach sprawy. Nieprawidłowa jest również sentencja decyzji. Orzeczenie o nakazaniu dokonania "rozbiórki samowolnie prowadzonej rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z segmentem rekreacyjnym i gospodarczo - garażowym na działkach nr nr [....] w N." jest wyjątkowo nieprecyzyjne i może budzić poważne wątpliwości przy wykonaniu decyzji. Zakres nakazanej rozbiórki musi być dokładnie podany w samym wyrzeczeniu, bez konieczności jego ustalania na podstawie uzasadnienia decyzji. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu l instancji, uchybień tych nie dostrzegł. Nadto zauważyć należy, że w przedłożonych aktach brak jest dowodów doręczenia skarżącym decyzji organu l instancji, co uniemożliwia dokonanie oceny, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Wreszcie, odwołanie to wniesione zostało przez adwokata M.E. , który podał , że jest pełnomocnikiem B.F. i R.F. Pełnomocnictwa takiego brak jest jednakże w aktach sprawy. Z treści samego odwołania wynika, że jego załącznikiem było wyłącznie pełnomocnictwo udzielone wykonawcy .K.K. Na k. [....] akt administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo udzielone adw. M. E. przez R.F. w dniu [....] .11.1996r (czyli po dacie wydania decyzji przez organ II instancji), co wskazuje, że było ono udzielone w sprawie o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy nie powinien rozpoznać odwołania bez uzupełnienia jego braków formalnych. Zaniechanie wezwania o przedłożenie pełnomocnictwa wskazuje na naruszenie przez organ odwoławczy art.64 kpa. Zgodnie z art.48 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U.96.100.465) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Według przepisów art. 80 i 84 prawa budowlanego, w dacie wydania decyzji, organami tymi był kierownik urzędu rejonowego i wojewoda. W przepisie art.48 prawa budowlanego nie określono ustawowo terminu wykonania tego obowiązku, nie przewidziano też możliwości orzeczenia o terminie wykonania tego obowiązku w decyzji administracyjnej. Z tego względu zaskarżona decyzja w części dotyczącej określenia terminu rozbiórki została wydana, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bez podstawy prawnej. Powyższe upoważnia do stwierdzenia , że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu Sąd nie wypowiada się co do zastosowania przez organy prawa materialnego (za wyjątkiem uznania, że decyzja w części określającej termin nakazania rozbiórki jest nieważna), gdyż subsumcja przepisu nastąpiła z naruszeniem zasad procesowych. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei w myśl art.145 § 1 pkt 2 ppsa stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dlatego też , na podstawie powołanych przepisów oraz 135 i art.200 ppsa orzeczono jak w sentencji.