II SA/Kr 1135/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Spółki Komandytowej w Z. na uchwałę Nr XXIV/195/2012 Rady Gminy Chełmek z dnia 16 listopada 2012 r. w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 3; II. zasądza od Gminy Chełmek na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. Spółki Komandytowej w Z. kwotę 797,00 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Chełmku podjęła w dniu 16 listopada 2012 r. uchwałę nr XXIV/195/2012 w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. 2019 r., poz. 2010; dalej: u.u.c.p.g.) i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 28 listopada 2012 r.,poz. 6337. Skargę na powyższą uchwałę wniosła A. sp. z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w Z. w zakresie §2 ust. 3 uchwały, który stanowi: "Baza transportowa, o której mowa w ust. 2 powinna być oddalona od miejsca opróżniania zbiorników bezodpływowych nie dalej niż 40 km." Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2 pkt 4, 5, 7, ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów – poprzez określenie wymogu posiadania bazy transportowej oddalonej od miejsca opróżniania zbiorników bezodpływowych nie dalej niż 40 km, art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez określenie dopuszczalnej odległości bazy transportowej, co nie stanowi wymogu o charakterze wyposażenia technicznego. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej części uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz. W uzasadnieniu naruszenia interesu prawnego skarżąca wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie objętym uchwałą oraz przywołała decyzję z dnia 12 maja 2017 r. Burmistrza Chełmka, którą odmówił skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Miasta i Gminy Chełmek. Podstawą odmowy było ustalenie, że baza transportowa, wykorzystywana na potrzeby działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, znajduje się w Zabrzu, przy ul. Pod Borem 10, w odległości ok. 52 km od Gminy Chełmek W piśmie określonym jako odpowiedź na skargę z dnia 10 września 2019 r. Rada Miejska w Chełmku podniosła, że Wojewoda Małopolski nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwały, a także skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia skargi. Z tego względu wniosła o odrzucenie skargi, albowiem skarżąca nie wykazała związku uchwały z jej konkretną sytuacją prawną, a skarga na podstawie art. 101 ustawy nie ma charakteru actio popularis. Wskazano również, że skarga jest bezzasadna, albowiem Rada nie naruszyła pozycji dominującej w rozumieniu ustawy o ochronie konsumentów i konkurencji. Nadużywanie to podlega ocenie w innym trybie i nie może być odnoszone do stanowienia prawa przez organ gminy. W ocenie Rady zmiany uchwał dokonywane w innych gminach w takim zakresie jak żąda skarżąca, nie mogą stanowić podstawy roszczenia skarżącej w stosunku do Rady Miejskiej w Chełmku, wobec czego wniesiono o oddalenie skargi. Następnie odpowiedź na skargę wniósł w piśmie z dnia 14 października 2019 r. Burmistrz Chełmka, powtarzając argumentację organu stanowiącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Niedopuszczalna jest zatem w ramach kontroli sądowoadministracyjnej zmiana zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była uchwała rady gminy stanowiąca akt prawa miejscowego. W tego rodzaju sprawach konieczne jest wykazanie przez skarżącego legitymacji skargowej wynikającej z naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o czym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca wykazała naruszenie jej interesu prawnego, przywołując okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej powiązanej przedmiotowo z zakresem zaskarżonej uchwały, jak też okoliczność odmowy, w drodze decyzji, udzielenia jej zezwolenia na prowadzenie działalności objętej ustaleniami uchwały. Naruszenie interesu prawnego nie przesądza jednak o wadliwości uchwały, która mogłaby ewentualnie przesądzać o wyeliminowaniu zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności uchwały lub orzeczenie o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa może nastąpić wskutek ustalenia przez sąd jej sprzeczności z obiektywnym porządkiem prawnym. Jak podnosi się w piśmiennictwie, chodzi tu o stwierdzenie istotnego naruszenia prawa. Kryterium "istotności" wady nie zostało określone w przywołanych regulacjach, co oznacza, że kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego (A. Kabat, w: B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019). Dla oceny zaskarżonej uchwały punktem wyjścia musi być konstatacja, że rada gminy nie jest prawodawcą samoistnym, takim jak ustawodawca, wobec czego stanowienie przez nią aktów prawa miejscowego musi być zawsze oparte na upoważnieniu, bądź to ogólnym zawartym w ustawie o samorządzie gminnym, bądź to szczegółowym zawartym w ustawie (art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 506). Zaskarżona uchwała wydana została w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 7 ust. 3 a u.u.c.p.g. oraz na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. 2012, poz. 299; dalej: rozporządzenie). Zgodnie z przywołanym art. 7 ust. 3a rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Wzmiankowanym zezwoleniem jest zezwolenie na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Z § 1 ww. rozporządzenia wynika, że wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych mają dotyczyć: 1) opisu wyposażenia technicznego zawierającego wymagania odnośnie do: a) pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług, b) bazy transportowej, 2) zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami, 3) miejsc przekazywania nieczystości ciekłych - określonych w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. Realizacja norm wynikających z powyższych regulacji musi uwzględniać cel jakiemu ma służyć przedmiotowa uchwała, tj. umożliwienie weryfikacji przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Zezwolenia takiego udziela organ wykonawczy gminy w drodze decyzji (art. 7 ust. 6 ustawy). W związku z tym organ stanowiący gminy ma w sposób władczy, ale czytelny określić jakie konkretnie warunki przedsiębiorca musi spełnić, aby uzyskać to zezwolenie, a nie jakich obowiązków przedsiębiorca będzie musiał przestrzegać przy wykonywaniu takiej działalności. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przedmiotowa uchwała ma stanowić swego rodzaju ofertę skierowaną do przedsiębiorców, określającą i podającą do publicznej wiadomości wymagania – głównie techniczne – jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 marca 2011r., sygn. akt II SA/Ol 65/11, wyrok WSA w Warszawie 22 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1508/17, CBOSA). Odnosząc powyższe do okoliczności kontrolowanej uchwały Sąd wskazuje, że § 1 rozporządzenia jasno stanowi, że wymogi formułowane w stosunku do przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie mogą dotyczyć wyposażenia technicznego m.in. bazy transportowej. Wymogu tego nie można utożsamiać z określeniem dopuszczalnej lokalizacji (miejsca położenia) bazy transportowej. Innymi słowy, Rada Miejska nie mogła w uchwale zamieścić wymogu dotyczącego lokalizacji bazy transportowej, albowiem nie dotyczy on wymagań technicznych bazy, co stanowi naruszenie art. 7 ust. 3a u.u.c.p.g. Nie ma natomiast skarżąca racji, zarzucając uchwale naruszenie art. 9 ust. 2 pkt 4, 5, 7 ustawy z dnia16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Regulacja ta określa katalog zakazów dotyczących zachowań stanowiących nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przedsiębiorców, w tym: w pkt. 4 - uzależnianie zawarcia umowy od przyjęcia lub spełnienia przez drugą stronę innego świadczenia, niemającego rzeczowego ani zwyczajowego związku z przedmiotem umowy; w pkt. 5 - przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji; w pkt. 7 – podział rynku według kryteriów terytorialnych, asortymentowych lub podmiotowych. Ustawa określa jednak odrębny reżim dotyczący nadużywania pozycji dominującej. Zgodnie z art. 9 ust. 3 u.o.k.k. czynności prawne będące przejawem nadużywania pozycji dominującej są w całości lub w odpowiedniej części nieważne, zaś naruszenie zakazów określonych w art. 9 u.o.k.k. stanowi podstawę do podjęcia działań przez Prezesa Urzędu, który jest organem właściwym w sprawach ochrony konsumentów i konkurencji. W szczególności, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy Prezes Urzędu wydaje decyzję o uznaniu praktyki za ograniczającą konkurencję, jeżeli stwierdzi naruszenie zakazów określonych w art. 6 lub w art. 9 ustawy lub w art. 101 lub w art. 102 TFUE. Tymczasem skarżąca nie domagała się podjęcia działań w trybie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, lecz kontroli sądowoadministracyjnej. Należy zwrócić uwagę, że wartość w postaci ochrony konkurencji została wyrażona w §1 ww. rozporządzenia in fine, w którym zobowiązano do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca w przedmiotowym zakresie, m.in. w sposób niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W ocenie Sądu zaskarżony uchwała narusza te wymogi w §2 ust. 3, albowiem ogranicza krąg przedsiębiorców mogących się ubiegać o zezwolenie do przedsiębiorców mających bazę transportową na terenie gminy albo w bliskim jej sąsiedztwie. Ustalenie tego warunku należy uznać za niedopuszczalne, a nadto arbitralne. Organy gminy nie przedstawiły w niniejszej sprawie przekonującego stanowiska, że wyznaczenie takiego warunku, w szczególności takiej odległości, miało racjonalne podstawy. Nie stanowi takiego uzasadnienia potrzeba kontroli przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń, skoro warunki te dotyczą przedsiębiorców dopiero ubiegających się o zezwolenia. Wobec powyższego Sąd uznał, że Rada Miejska w Chełmku przekroczyła granice upoważnienia ustawowego, naruszając tym samym art. 7 ust. 3a u.u.c.p.g. oraz § 1 ww. rozporządzenia. Naruszono również § 135 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wobec zawarcia w uchwale przepisu wykraczającego poza upoważnienie zawarte w ustawie i rozporządzeniu. Wobec ustalenia istotnego naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność §2 ust 3 zaskarżonej uchwały. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składał się wpis w wysokości 300 zł., wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika zgodnie § 14 ust. 1 pkt. 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz kwota 17,00 zł. opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.