II SA/Kr 1136/00

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 października 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski ( spr.) SO-del. Renata Detka Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2004r. sprawy ze skargi M. W., T. W., M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 kwietnia 2000r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz M. W. oraz M. W. kwoty po 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].06.1999 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo Budowlane ( Dz. U. nr 38 poz. 229 z późn.zm.- zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414 z późn. zm.- obecnie tj. Dz.U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) nakazał M. i T. W. wykonać przymusową rozbiórkę garażu dwuboksowego użytkowanego jako warsztat blacharstwa samochodowego i mechaniki usytuowanego na nieruchomości położonej w M. oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz.ewid. 2 i 1 Odwołanie M. i T. W. nie zostało uwzględnione i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 10.04.2000r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje podnosząc w uzasadnieniu co następuje: 1/ w toku postępowania przed organem I instancji ustalono, że na działkach o nr ewid. 1 i 2 w M., będących własnością M. i T. W. znajduje się garaż dwuboksowy. Budynek ten jest wykorzystywany przez M. W. dla celów prowadzonej działalności gospodarczej - usługi w zakresie mechaniki pojazdowej oraz blacharstwa samochodowego. Przedmiotowy obiekt został wybudowany przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo Budowlane z 1994 r. Zgodnie z art. 28 Prawa Budowlanego z 1974 r., w związku § 44 ust. 1 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8 poz. 48 z późn. zm.) na wykonanie przedmiotowego obiektu koniecznym było posiadanie pozwolenia na budowę a inwestor takiego pozwolenia nie posiadał. Fakt, że obiekt wybudowany został przed 1.01.1995 r., powoduje, że do sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy Prawa Budowlanego z 1974 r. 2/ art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974r., przewidywał wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. 3/ zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy teren na którym zlokalizowany jest przedmiotowy garaż nie jest przeznaczony pod "rzemiosło uciążliwe, świadczące usługi w zakresie konserwacji i napraw środków transportu, blacharstwa, galwanizacji... itd." 4/ zarzutu odwołania dotyczący nie brania udziału w postępowaniu przez M. W. nie zasługuje on na uwzględnienie, "ponieważ z materiału zawartego w aktach wynika, że uczestniczył on w nim od momentu jego wszczęcia, aż do rozstrzygnięcia sprawy zaskarżoną decyzją ". Również kwestionowanie osoby zobowiązanej do wykonania nakazu rozbiórki jest niewłaściwe. Zgodnie bowiem z art. 38 Prawa budowlanego z 1974r. "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego ... objętego nakazem rozbiórki". Organ I instancji słusznie nie nałożył obowiązku rozbiórki na inwestora, gdyż jest on tylko uczestnikiem procesu budowlanego i z chwilą wybudowania obiektu ustępuje miejsca właścicielowi. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli M. i T. W. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucili, że wydane zostały one z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 kpa. W uzasadnieniu podnieśli, że : 1/ na dz.ewid. 1 i 2 położonych w M., będącymi ich własnością znajduje się garaż dwuboksowy i jest wykorzystywany przez syna skarżących M. W. dla prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na usługach w zakresie mechaniki pojazdowej oraz blacharstwa samochodowego. 2/ bezsporne jest, że przedmiotowy budynek garażu wybudowany został przed dniem 1.01.1995 r. tj. przed wejściem w życie ustawy Prawa Budowlanego z 1994 r., 3/ pogląd organów jako prowadzana przez M. W. działalność gospodarcza była uciążliwa jest bezzasadna i wydana została z obrazą prawa. W całym postępowaniu administracyjnym brak jest obiektywnego i miarodajnego dowodu, że prowadzona przez M. W. działalność gospodarcza jest uciążliwa. Orzekające w sprawie organy nie wystąpił do właściwych organów o wydania opinii w przedmiocie uciążliwości, jak również nie zobowiązały skarżących do jego przedstawienia. Zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest dowodem, że prowadzona przez M. W. działalność wywołuje określone uciążliwości, 4/ gdyby nawet przyjąć, że prowadzona działalność jest uciążliwa a ograniczenie lub eliminacja tych uciążliwości jest niemożliwa organ orzekający winien nakazać zaniechanie prowadzonej działalności i przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Prowadzenie działalności usługowej przez M. W., nie miało miejsca od momentu wybudowania budynku garażu a nastąpiło później. Do czasu rozpoczęcia działalności gospodarczej przez M. W., obiekt użytkowano zgodnie z przeznaczeniem to jest jako garaż. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają lokalizację na nieruchomości budynku garażu. W takiej sytuacji organy winny obiekt zalegalizować jako garaż co jest możliwe bowiem niesporne jest, że budowa garażu zakończona została przed 1.01.1995r. a lokalizacja garażu zgodna jest z ustaleniami planu zagospodarowania. W sprawie tut. Sądu, sygn. akt II SA/Kr 1135/00 na tę samą decyzję znajduje się skarga M. W., który wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji zarzucił co następuje: 1/ decyzja nakazuje rozbiórkę garażu dwuboksowego położonego na dz.ewid. 2 i 1 - gdy tymczasem takich działek nie ma, o czym ma świadczyć zaświadczenie z ksiąg wieczystych stwierdzające, że M. i T. W. są właścicielami dz.ewid. 0, 2/ garaż zlokalizowany na dz.ewid. 0 był budowany etapami. Pierwszy boks wybudowali M. i T. W., a drugi boks wybudował skarżący M. W. Zobowiązywanie M. i T. W. do rozbiórki całego garażu jest sprzeczne z art. 38 pkt. 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo Budowlane, który w pierwszej kolejności wymienia inwestora, a dopiero później właściciela obiektu budowlanego, skoro więc skarżący jest inwestorem drugiego boksu - decyzja w tej części winna być skierowana do niego, 3/ przedwczesny jest pogląd organów jakoby inwestycja budowy garażu była sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja nie podaje o jaki i z jakiej daty ma pochodzić przedmiotowy plan i którego boksu ma dotyczyć. Gdyby przyjąć tak jak czynią to decyzję, że dz.ewid. 0 objęta była symbolem [...] (tereny upraw ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy związanej z obsługą tego terenu i obiektów usługowych nieuciążliwych) - to prowadzona przez skarżącego działalność jest właśnie taką nieuciążliwą działalnością o czym traktują przepisy § 2 pkt. 10 lit. "m" i "s" rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r., rozróżniające inwestycje szczególnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia od inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Skarżący bowiem posiada l stanowisko robocze w zakresie obsługi i remontów środków transportu. Nie jest i bez znaczenia fakt, że na działkach sąsiednich znajdują się bardziej uciążliwe warsztaty usługowe. Zarządzeniem z dnia [...].07.2004 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r.. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) połączono sprawę Sygn. akt II SA/Kr 1135/00 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą niniejszą. W odpowiedzi na skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu podnosząc co do zarzutu skargi M. i T. W., że właściwym rozstrzygnięciem byłoby orzeczenie przywrócenia pierwotnego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu jako garażu - iż przedmiotowy garaż wybudowany został bez pozwolenia na budowę i nigdy nie został zgłoszony do użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skargi są uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Niesporne jest między skarżącymi a organem, że przedmiotowy garaż wybudowany został przed 1.01.1995 r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a data budowy powoduje, że do sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy Prawa Budowlanego z 1974 r. Art. 37 ust. 1 pkt. 1 tego Prawa przewidywał wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy teren na którym zlokalizowany jest przedmiotowy garaż nie jest przeznaczony pod "rzemiosło uciążliwe, świadczące usługi w zakresie konserwacji i napraw środków transportu, blacharstwa, galwanizacji... itd." Skarżący M. i T. W. kwestionują pogląd organów jakoby prowadzana przez M. W. działalność gospodarcza była uciążliwa. Twierdzą, że w całym postępowaniu administracyjnym brak jest obiektywnego i miarodajnego dowodu, że prowadzona przez M. W. działalność gospodarcza jest uciążliwa. Powyższego poglądu podzielić nie można. W aktach sprawy organu I instancji znajduje się odpis planu, z którego wynika, że teren na którym znajduje się przedmiotowy garaż położony jest na terenie oznaczonym symbolem [...] z opisem - "teren upraw ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy związanej z obsługą tego terenu. Dotyczy to gospodarstw specjalistycznych. Wyklucza się lokalizację obiektów hodowlanych, wymagających stref ochrony sanitarnej. Dopuszcza się zabudowę jednorodzinną w ramach uzyskanej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nie rolne. Konkretyzacja działek jednorodzinnych może nastąpić, po wykonaniu opracowania szczegółowego dla tego terenu". Plan rozróżnia rzemiosło nieuciążliwe i uciążliwe. Do tej drugiej grupy należy świadczenie usług w zakresie konserwacji i naprawy środków transportu, blacharstwa, galwanizacji itp. Według planu tego rodzaju usługi należy lokalizować w pawilonach wydzielonych, z dala od zabudowy mieszkaniowej, najlepiej w Ośrodku techniczno-gospodarczym. Tak więc to zapis planu zadecydował o tym, że działalność gospodarcza polegająca na usługach w zakresie mechaniki pojazdowej oraz blacharstwa samochodowego jest zaliczona do usług uciążliwych. Zarzut więc skargi M. i T. W., jak i M. W. iż prowadzana przez tego ostatniego działalność gospodarcza nie należy do uciążliwych należy uznać za chybiony. Rozważenia wymaga drugi zarzut skargi M. i T. W., sprowadzający się do stwierdzenie, że gdyby nawet przyjąć, że prowadzona działalność jest uciążliwa to organ orzekający winien nakazać zaniechanie prowadzonej działalności i przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu bowiem prowadzenie działalności usługowej przez M. W., nie miało miejsca od momentu wybudowania budynku garażu a nastąpiło później. Do czasu rozpoczęcia działalności gospodarczej przez M. W., obiekt użytkowano zgodnie z przeznaczeniem to jest jako garaż. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają lokalizację na nieruchomości budynku garażu. W takiej sytuacji organy winny obiekt zalegalizować jako garaż co jest możliwe bowiem niesporne jest, że budowa garażu zakończona została przed 1.01.1995r. a lokalizacja garażu zgodna jest z ustaleniami planu zagospodarowania. Ten zarzut należy uznać za trafny, a w każdym razie w związku z jego treścią można stwierdzić, że w tym zakresie nie do końca wyjaśniono sprawę, czy ustalenia planu -dopuszczały lokalizację na tym terenie garażu, czy też garażów (tak bowiem należy traktować garaż dwuboksowy). Generalnie można stwierdzić, że prawo budowlane i zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza domniemania ograniczenia prawa własności. Trafnie skarżący M. i T. W. podnoszą, że gdyby plan przewidywał możliwość budowy garażu nakaz rozbiórki jest zbyt daleko idący. Ponownie więc rozpoznając sprawę winny organy ustalić, czy możliwe jest tzw. zalegalizowanie garażu (jednego lub dwuboksowego) w świetle art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa Budowlanego z 1974 r. Należy wyjaśnić, czy lokalizacja jest zgodna z przepisami obowiązującego w dniu budowy Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17 poz. 62), czy też w sprawie nie zajdzie konieczność zastosowania art. 40 Prawa Budowlanego z 1974 r. Co do zarzutu skargi M. W., podnieść należy, iż organy operują oznaczeniem działek wynikającym z ewidencji gruntów, która jak widać z przedłożonego odpisu z ksiąg wieczystych jest niezgodna z treścią księgi wieczystej. Okoliczność, że w dziale I -ym księgi wieczystej nie ma ujawnionego ewidencyjnego oznaczenia nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Art. 37 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane nie wymaga wyjaśnienia kwestii własności terenu na którym obiekt został zrealizowany. Nakaz rozbiórki kierowany jest do osoby, która dopuściła się tej samowoli budowlanej wyjaśnią więc organy, czy rzeczywiście drugi boks budował skarżący M. W. - a jeżeli tak i przy ustaleniu niemożliwości legalizacji obiektu decyzję skierują także do skarżącego M. W. Reasumując postępowanie to może się zakończyć albo decyzją nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 r.), albo decyzją zezwalającą na użytkowanie obiektu (art. 42 prawa budowlanego z 1974 r.). Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § l pkt. l lit. "c" oraz art. 135 oraz art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.