II SA/Kr 1136/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi P. W. i W. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 1 lipca 2025 r., znak WI-I.7840.2.123.2024.SM w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 1 lipca 2025 r. znak: WI-I.7840.2.123.2024.SM, po rozpatrzeniu odwołań W. W. i P. W., uchylono decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr 719/6740.1/2024 z dnia 5 sierpnia 2024 r. znak: AU-01-1.6740.1.292.2023.KBU i orzeczono o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 1039/6740.1/2022 z dnia 22 sierpnia 2022 r. znak: AU-01.1.6740.1.739.2022.ERM zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach: Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 1039/6740.1/2022 z dnia 22 sierpnia 2022 r. znak: AU-01.1.6740.1.739.2022.ERM zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił inwestorowi, L. Sp. z o.o. sp. k., pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego: "Budowa budynku handlowo-usługowego – sklep spożywczy wraz z zewnętrzną i wewnętrzną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...] i [...], przy ul. [...] w K.". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 1 września 2022 r. W dniu 2 listopada 2023 r. W. W. i P. W. zwrócili się z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na to, że bez swojej winy nie brali udziału w tym postępowaniu. Prezydent wznowił postępowanie, a następnie je umorzył uznając, że działka wnioskodawców nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawcy zarzucili naruszenie szeregu przepisów postępowania, w szczególności twierdząc, że organ zawęził wykładnię pojęcia strony w postępowaniu budowlanym i odmówił im przymiotu strony, choć decyzja o pozwoleniu na budowę oddziałuje na ich nieruchomości. Zwrócili też uwagę, że byli uznani za stronę w postępowaniu dot. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, które towarzyszyło zaskarżonej decyzji budowlanej. W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda zgodził się z organem I instancji co do tego, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu budowlanym, jednakże powyższa konstatacja powinna skutkować merytorycznym rozstrzygnięciem o braku realizacji przesłanki wznowieniowej, a nie umorzeniem postępowania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Wojewoda wyjaśnił, że status strony w postępowaniu budowlanym wynika z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., zwanej dalej P.b.), a działki skarżących nie wchodzą w obszar oddziaływania obiektu budowlanego, bowiem nowa inwestycja nie wprowadza dla nich żadnych ograniczeń w zabudowie. Ustalono, że działka [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, natomiast pozostająca we współwłasności wnioskodawców działka nr [...] stanowi fragment podjazdu do ich nieruchomości. Działki te nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji. Projektowany budynek usługowy oddalony jest od granicy zabudowanej działki nr [...] o ok. 8,5 m oraz o ok. 7,5 m od działki nr [...] i jest wysoki na 8,5 m. Wskazane powyżej odległości są zatem zgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 1225, zwanego dalej: WT). Zgodnie z powyższymi parametrami i analizą przesłaniania i nasłoneczniania, cień projektowanego budynku będzie się kładł w godzinach 7.00-8.00 na terenie działki nr [...] w południowym jej narożniku, lecz nie będzie przekraczał granicy możliwej lokalizacji ściany z oknami, określonej w § 12. Nie będzie też przesłaniał istniejącego budynku mieszkalnego skarżących. W konsekwencji oceniono, że planowany obiekt w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na ewentualną przyszłą zabudowę działek wnioskodawców. Dodatkowo organ dokonał analizy kwestionowanego projektu przez pryzmat przepisów budowlanych oraz miejscowego planu zagospodarowania i nie dostrzegł w tym zakresie żadnej sprzeczności. Wnioskodawcy podnosili, że ul. L. stanowiąca dojazd do przedmiotowej inwestycji została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (decyzja ZRID), w którym to postępowaniu wnioskodawcy byli uznawani za stronę. Wojewoda wyjaśnił, że nie stanowi to jednak okoliczności uzasadniającej przyznanie statusu strony, który w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest ściśle związany z pojęciem znajdowania się w obszarze oddziaływania inwestycji. W skardze od powyższej decyzji P. W. i W. W. zarzucili: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 jak i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. a także art. 28 k.p.a. poprzez zawężającą i nie znajdującą uznania w treści przepisów wykładnię pojęcia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a tym samym odmówienie im przymiotu strony, mimo że niewątpliwie posiadają status strony, a decyzja o pozwoleniu na budowę wydana na rzecz L. oddziałuje na ich nieruchomości, II. naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., art. 7b k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 i 11 k.p.a., a także art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez dowolne i wybiórcze potraktowanie zebranego materiału dowodowego i dowolne ustalenie stanu faktycznego, w szczególności pomięcie roli i istotności decyzji ZRID, która "towarzyszy" inwestycji, a ponadto naruszenie przez organ zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a.; zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron wyrażonej w art. 7 k.p.a., zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. nakładających na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygania sprawy, zasady z art. 10 i 11 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, 2. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w jakiej Wojewoda Małopolski orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i uznanie ich za stronę postępowania. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na uchybienie polegające na niedoręczeniu jej decyzji organu II instancji. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była ocena statusu skarżących w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, a dokładnie rzecz biorąc, czy skarżącym przysługiwał w tym postępowaniu status strony. W powyższym sporze Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu, który ocenił, skarżącym status strony nie przysługiwał, a zatem brak ich udziału w postępowaniu nie stanowił uchybienia procesowego, świadczącego o istnieniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę nie ma zastosowania ogólna norma wynikająca z art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kwestia ta została bowiem odrębnie uregulowana w przepisach prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b., stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenie kręgu stron postępowania, poza inwestorem, wymaga zatem prawidłowego określenia obszaru oddziaływania inwestycji. Stosownie do definicji z art. 3 pkt 20 P.b., obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Obszar oddziaływania ustala się zatem na podstawie przepisów odrębnych, które z uwagi na cechy obiektu budowlanego wprowadzają ograniczenia w zabudowie terenu. Organy zasadnie zdaniem Sądu ustaliły, że sporna inwestycja nie wprowadzi żadnych ograniczeń w zabudowie na terenie nieruchomości należących do skarżących. Działki skarżących nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości inwestycyjnej. Projektowany budynek znajduje się w odległości od 7,5 m do 8,5 m od granicy działek należących do skarżących. Zarówno ta odległość, jak i wysokość projektowanego budynku (8,5 m) nie powoduje zacieniania budynku skarżących. Nowo powstały budynek będzie kładł cień w godzinach od 7 do 8 na terenie działki nr [...] w południowym narożniku, lecz nie będzie przekraczał granicy możliwej lokalizacji ściany z oknami określonej w § 12 ust. 1 pkt 1 WT, która wynosi 4 m. Powyższe ustalenia wynikają z wiarygodnej analizy nasłoneczniania i zacieniania. Skarżący powyższych ustaleń z resztą nie kwestionowali, ani nie wskazali żadnych innych ograniczeń w zabudowie, które wynikają lub chociażby potencjalnie mogą wyniknąć z kwestionowanej inwestycji. Z uzasadnienia skargi wynika natomiast, że sprzeciw i niezadowolenie skarżących budzi kształt decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, która towarzyszy kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na skutek tej decyzji skarżący tracą bowiem prawo własności w stosunku do części działki nr [...]. Ponadto zjazd do projektowanego sklepu został zaprojektowany na wprost zjazdu na teren ich nieruchomości, co ich zdaniem spowoduje znaczące zakłócenia. W opinii skarżących, decyzja ZRID powinna być potraktowana jako element postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Skoro zaś decyzja ZRID ingeruje w ich prawo własności, to winni oni być uznani również za stronę postępowania budowlanego. Strona wyraziła również swój sprzeciw względem sytuacji, w której Gmina Miejska Kraków zobowiązała się do utworzenia drogi, m.in. z wykorzystaniem instytucji wywłaszczenia, podczas gdy możliwe było zbudowanie drogi poprzez zajęcie działek inwestora. W odpowiedzi na powyższą argumentację należy wyjaśnić, że jakkolwiek wydana decyzja ZRID może być dla skarżących niekorzystna z uwagi na częściowe wywłaszczenie oraz z uwagi na lokalizację zjazdu do projektowanego sklepu, to kwestie te wychodzą poza zakres decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Powyższe zagadnienia były przedmiotem analizy i w sposób autonomiczny zostały rozstrzygnięte w decyzji ZRID, wydanej w odrębnym postępowaniu, w którym z resztą skarżący byli stroną. Zasadność wywłaszczenia, czy też umiejscowienie nowo tworzonego zjazdu do sklepu nie stanowiły przedmiotu rozstrzygnięcia w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego też względu nie stanowią o poprawności decyzji budowlanej, pomimo podnoszonego przez strony powiązania tych dwóch inwestycji. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie oczekiwanie skarżących, aby uznać ich interes prawny w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż – jak wskazano powyżej – kwestia ta została całościowo uregulowana w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., zgodnie z którymi to przepisami o statusie strony decyduje tylko i wyłącznie objęcie nieruchomości obszarem oddziaływania danej inwestycji. Jeżeli zaś nieruchomość nie znajduje się w tym obszarze, a zatem nie jest ograniczona w zabudowie z uwagi na nową inwestycję, jej właściciele nie mają interesu prawnego legitymującego ich do wzięcia udziału w postępowaniu. Podnoszone przez skarżących okoliczności, tj. wywłaszczenie z części nieruchomości, czy też niekomfortowo umiejscowiony zjazd z projektowanego sklepu, nie stanowią ograniczeń w zabudowie należących do nich nieruchomości. Podsumowując, zasadnie organy uznały, że skarżącym nie przysługiwał status strony w zakończonym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a zatem brak ich udziału w tym postępowaniu, nie stanowił naruszenia procesowego. Sąd podziela także linię orzeczniczą, zgodnie z którą stwierdzenie, po wznowieniu postępowania, że nie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Wynika to wprost z treści cyt. przepisu. W sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) rozstrzygnięcie takie powinno zapaść, jeżeli organ ustalił, że wnioskodawca nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, tj. sprawa nie dotyczyła jego interesu prawnego, gdyż w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, jego nieruchomość nie znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1286/09, z 14 marca 2012 r. II OSK 2509/10, z 19 października 2011 r. akt II OSK 1406/10, z dnia 10 grudnia 2020 r. II OSK 3438/19). Organ odwoławczy zasadnie zatem uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł merytorycznie, bowiem uchybienie organu I instancji polegające na umorzeniu postępowania, nie stanowiło podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Podkreślić w tym miejscu należy, że ocena legitymacji procesowej wnioskodawcy, w tym ocena podstawy wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ma charakter kluczowy. W przypadku ustalenia, że wnioskodawcy nie przysługuje legitymacja do skutecznego żądania wznowienia postępowania nie jest możliwa dalsza weryfikacja decyzji ostatecznej, dlatego wywody organu odwoławczego mające na celu uzasadnić zgodność kwestionowanego przez strony projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami prawa budowlanego, były zbyteczne. Ich zamieszczenie w decyzji nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie był również zasadny zarzut braku doręczenia zaskarżonej decyzji skarżącej. W aktach sprawy znajduje się bowiem adekwatne potwierdzenie, z którego wynika, że odpis decyzji został wysłany skarżącej za pomocą e-doręczeń. Wynika z niego data wpłynięcia korespondencji na adres (1 lipca 2025 r.) oraz data odebrania korespondencji przez adresata (16 lipca 2025 r.). Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.