II SA/Kr 1137/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2011 r. sprawy ze skargi G.R. , A.R. i A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 30 listopada 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa - po rozpatrzeniu wniosku J. L. – ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa polegająca na przebudowie dachu z płaskiego na dwuspadowy w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na dz. "1’, obr. [...] przy ul. [...] w K.". W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz, że projekt decyzji przesłano do uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., który to organ w terminie 21 dni nie zajął stanowiska w sprawie, a więc należało uznać, iż uzgodnił projekt decyzji pozytywnie. Prezydent podkreślił, że milczące uzgodnienie, dokonane na etapie ustalania warunków zabudowy, nie przesądza o treści stanowiska tego organu na późniejszych etapach procesu inwestycyjnego. W ocenie organu I instancji uznał, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. W toku postępowania strony nie wniosły żadnych uwag ani zastrzeżeń. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli G. R. i A. P., zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1-9 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również naruszenie art. 106 kpa. Ponadto zarzucili naruszenie art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 59 ust. 2 tej ustawy przez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o złożoną przez wnioskodawcę mapę, która była nieaktualna i nie odzwierciedlała aktualnego sposobu zagospodarowania działki "1". W konsekwencji odwołujący się zarzucili też naruszenie art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez bezpodstawne przyjęcie, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. w sposób milczący nie wniósł zastrzeżeń do projektu decyzji, który opierał się na nieodpowiadającej rzeczywistości mapie ewidencyjnej. Odwołujący się zakwestionowali ustalenia dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, które w ich ocenie są sprzeczne z zagospodarowaniem nieruchomości sąsiednich. Podniesiono także, że w zaskarżonej decyzji nie opisano geometrii dachów na obszarze analizowanym. W ocenie odwołujących się koniecznym było również ustosunkowanie się do kwestii usytuowania budynku wnioskodawcy w granicy z sąsiednią działką budowlaną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 6 kwietnia 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] w K., istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto decyzja Prezydenta była zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym występują dachy płaskie o kącie nachylenia połaci dachowych do 15 stopni oraz dachy strome, głównie dwuspadowe, a także nieliczne dachy wielopołaciowe o kątach nachylenia połaci od około 15 do 45 stopni, o połaciach bezokiennych lub z facjatami i lukarnami. Większość budynków wzdłuż ul. [...] znajdujących się w obszarze analizowanym ma równoległy układ kalenic głównych. W zaskarżonej decyzji ustalono warunek w omawianym zakresie w ten sposób, że dla planowanej zabudowy zasady kształtowania dachu określono poprzez: kąt nachylenia połaci do 20%, wysokość głównej kalenicy 9,0 m, a układ połaci dachowych: dach dwuspadowy, symetryczny z kierunkiem głównej kalenicy w stosunku do frontu działki: równoległy - w nawiązaniu do układu najbliższych budynków na działkach sąsiednich. Taki sposób ustalenia warunków w omawianym zakresie w ocenie Kolegium był zgodny z ustaleniami faktycznymi (analiza w aktach sprawy) oraz przepisem § 8 rozporządzenia. Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania odnośnie wadliwego ustalenia w kwestionowanej decyzji warunku w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zgodnie z przepisem § 7 ust. 1 rozporządzenia parametr ten wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednocześnie dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Z przeprowadzonych ustaleń faktycznych wynika, iż na działce stanowiącej teren inwestycji, w granicy z działką nr "2" zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, przykryty dachem o nieznacznym kącie nachylenia i formie zbliżonej do dachu płaskiego. Wysokość elewacji frontowej budynku nr [...] od strony ul. [...] wynosi 6-7 m, natomiast w widoku od ul. [...] około 9 m oraz około 8,5 m od strony południowej. Różnica wysokości elewacji od strony ul. [...], względem pozostałych elewacji wynika ze zróżnicowanego ukształtowania terenu wokół budynku (spadek terenu w kierunku południowo - wschodnim). Uwzględniając to, iż przedmiotem inwestycji jest zmiana geometrii dachu istniejącego budynku poprzez realizację połaci dachowych, spowoduje to w ocenie Kolegium jedynie nieznaczne zwiększenie wysokości budynku (około 50 cm, względem istniejącej najwyższej krawędzi istniejącej attyki), przy zachowaniu obecnej wysokości elewacji frontowej. Kolegium nie podzieliło zarzutu o wewnętrznej sprzeczności ustalenia warunku w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, uznając, że parametr w omawianym zakresie został ustalony w odniesieniu do sąsiadującego budynku nr [...] oraz budynku nr [...] podlegającego omawianej nadbudowie, tj. na poziomie 6,5 m, z tolerancją do 0,5 m wynikającą z zastosowanych rozwiązań konstrukcyjno - materiałowych. Mając na względzie to, iż budynek nr [...] został już rozbudowany w kierunku wschodnim, Kolegium stwierdziło, że planowana nadbudowa i przebudowa winna nawiązywać do nowo zrealizowanej zabudowy, z uwzględnieniem jednak zabudowy bezpośrednio sąsiadującego budynku przy ul. [...]. Uwzględniając to, iż omawiany parametr wyznacza się jako przedłużenie odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a jednocześnie w myśl przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, to ustalenie omawianego parametru w sposób wskazany w decyzji było zdaniem Kolegium uzasadnione, gdyż pozwalało na wkomponowanie planowanej nadbudowy w zastany układ urbanistyczny. Ponieważ zaś przedmiotem inwestycji jest nadbudowa i przebudowa dachu istniejącego budynku, nie ulegną zmianie linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej. Kolegium wyjaśniło, że na dzień składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy załączona została aktualna kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000 z dnia 31 maja 2010r., na której zaznaczona została część dobudowywanego budynku. Z uwagi na to, iż prace związane z rozbudową budynku rozpoczętą w roku 2009, nie zostały zakończone do dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, bezzasadnie zarzucali odwołujący się, iż istniała prawna możliwość przedłożenia mapy obrazującej stan po zakończeniu robót, czyli po wykonaniu inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Kolegium podkreśliło, że niezasadnym był również zarzut wadliwego dokonania uzgodnienia dokonanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., gdyż wszystkie opisywane okoliczności faktyczne związane z realizowaną w czasie prowadzenia postępowania wcześniejszą rozbudową zostały wskazane zarówno w przywoływanej aktualnej kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 z dnia 31.05.2010 r., jak również w treści projektu decyzji wysłanego do uzgodnienia. Natomiast zarzuty naruszenia § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnosiły się do kwestii rozpatrywanych przez organy architektoniczno - budowlane i nadzoru budowlanego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnieśli G. R., A. P. i A. R., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1-9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie art. 52 ust. 1 pkt 1 oraz art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podnieśli też zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa w związku z art. 28 kpa przez niezapewnienie uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony wszystkich współwłaścicieli działki sąsiedniej z działką będącą przedmiotem postępowania. W uzasadnieniu skargi powołano się na okoliczności podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 28 lipca 2011r. skarżący podnieśli, że planowana przebudowa dachu spowoduje, że zostanie zaburzona architektoniczna całość, jaką tworzy budynek skarżących z budynkiem przebudowywanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji SKO nie dostarczyła podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a organy administracyjne orzekające w sprawie, w ocenie Sądu, zasadnie uznały, iż spełnione zostały warunki dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezspornym było w kontrolowanym postępowaniu, że istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, czyli ulicy [...] w K., a istniejące uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Sąd nie dopatrzył się także, aby zaskarżona decyzja była sprzeczna z przepisami odrębnymi. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, trafnie wskazał organ odwoławczy, iż w dniu składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy załączona została aktualna kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000 z 31 maja 2010r., na której zaznaczona została część dobudowywanego budynku. Także w załączonej do wniosku inwestora: "Koncepcji zmiany kształtu dachu", zaznaczona została część budynku podlegająca rozbudowie, a następnie znalazło to potwierdzenie w analizie sporządzonej na potrzeby kontrolowanego postępowania. Dlatego też w ocenie Sądu brak jest podstaw dla przyjęcia, iż mapa stanowiąca podstawę ustaleń faktycznych była nieaktualna. Skoro zaś zarzut ten nie okazał się zasadny, to za bezzasadny należało uznać również zarzut wadliwego dokonania uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K.. Trafnie wskazał bowiem organ odwoławczy, że wszystkie okoliczności faktyczne związane z wcześniej rozpoczętą rozbudową zostały podane na aktualnej kopii mapy zasadniczej, jak również w treści projektu decyzji wysłanego do uzgodnienia. Ponadto zarzut skargi naruszenia § 1-9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zasadny, ponieważ organy prawidłowo ustaliły, że w obszarze analizowanym występują dachy płaskie oraz dachy strome, głównie dwuspadowe, a także nieliczne dachy wielopołaciowe o kątach nachylenia połaci od około 15 do 45 stopni o połaciach bezokiennych lub z facjatami i lukarnami. Większość budynków wzdłuż ul. [...] ma równoległy układ kalenic głównych. Zatem ustalenia zaskarżonej decyzji, że kąt nachylenia połaci ma wynosić do 20%, a wysokość głównej kalenicy 9,0 m, zaś układ połaci dachowych to dach dwuspadowy, symetryczny z kierunkiem głównej kalenicy w stosunku do frontu działki równoległym, znajduje uzasadnienie w układzie najbliższych budynków na działkach sąsiednich. Za prawidłowe uznał Sąd również ustalenia zaskarżonej decyzji dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Organy określiły ten parametr w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce stanowiącej teren inwestycji w granicy z działką nr "2" oraz wysokości elewacji frontowej budynku nr [...] od strony ul. [...] i ul. [...]. Organy wyjaśniły też, że różnica w wysokości elewacji wynika wyłącznie ze zróżnicowanego ukształtowania terenu wokół budynku, a zwiększenie wysokości budynku o około 50 cm względem istniejącej najwyższej krawędzi istniejącej attyki przy zachowaniu obecnej wysokości elewacji frontowej będzie nieznaczne. W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcia znajdują uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym i nie naruszają przepisów prawa. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 28 kpa, Sąd uznał, że organy prowadzące kontrolowane postępowanie ustaliły krąg stron tego postępowania na podstawie aktualnej treści dokumentów urzędowych wskazujących właścicieli działki ewidencyjnej nr "2" i osobom tym zapewniono czynny udział w postępowaniu, zaś, jak podniósł organ odwoławczy, nieujawniony w ewidencji gruntów J. R. nie wykazał tytułu prawnego do nieruchomości. Na koniec wyjaśnić trzeba, że szczegółowe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mogły skutkować uchyleniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skoro więc decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa.