II SA/Kr 1137/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 5 grudnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania przyłącza I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Burmistrz S. decyzją z dnia 21.11.2011 r. (znak: [...] wydaną na podstawie art. 5 ust. 7 w związku z art. 5 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, póz. 2008 ze zm.) oraz art. 104, art. 107 K.p.a. nakazał D.B. właścicielce nieruchomości położonej w S. , Rynek Nr [...] ) wykonanie w terminie do 30 listopada 2012 r. odcinka przyłącza kanalizacyjnego umożliwiającego odprowadzenie ścieków sanitarnych z budynku mieszkalno-handlowego do sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy bez nazwy, stanowiącej łącznik ul. [...] w S W uzasadnieniu tej decyzji organ ten podał, że wskazana wyżej nieruchomość nie jest podłączona do kanalizacji sanitarnej. Od 2007 roku Gmina S. stworzyła warunki do podłączenia tej nieruchomości. W szczególności wykonany został przykanalik do granicy działki. Z uwagi na fakt iż właścicielka powyższej nieruchomości nie figuruje w ewidencji płatników ścieków, organ ten pismem z dnia 5.10.2011 r. wezwał D.B. do udokumentowania m.in. faktu wywozu nieczystości ciekłych z nieruchomości. D.B. nie przedstawiła jednak rachunków za opróżnienie szamba. Poinformowała jedynie, że posiada duży zbiornik na ścieki o pojemności 50 m3, który jest opróżniany raz na 3-lata, przez osoby, których danych osobowych nie ujawniła. Dodała również, że nieruchomość jest zaopatrywana w wodę z sieci wodociągowej oraz z ujęcia własnego nieopomiarowanego. Woda jest wykorzystywana w gospodarstwie domowym, a także działalności gospodarczej prowadzonej na terenie nieruchomości. Organ I instancji wskazał, że na podstawie rachunków zużycia wody ustalił, że w okresie od 21.11.2009 r. do 23.08.2010 r. pobrano 21 m3 wody z sieci wodociągowej, natomiast z nieopomiarowanej studni wodę pobraną w ilości 27,6 m3 (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. Nr 8 póz. 70). Zatem ilość ścieków powstałych na terenie spornej nieruchomości we wskazanym okresie winna wynieść 48,6 m3. Mając na uwadze te wnioski, Burmistrz S. pismem z dnia 08.11.2010 r. wyznaczył właścicielce nieruchomości termin podłączenia budynku mieszkalnego do kanalizacji - na dzień 31.05.2011 r. W dniu 14.07.2011 r. przeprowadzono kontrolę spornego budynku, która potwierdziła fakt nie wykonania nałożonego obowiązku budowy przyłącza kanalizacyjnego. Jak podkreślił organ I instancji, ścieki z części mieszkalnej i handlowej budynku są nadal odprowadzane do zbiornika o pojemności 50 m3, który - wg informacji właścicielki - był opróżniany przez Przedsiębiorstwo Usługowe [...] M.K. w S. . Właścicielka nieruchomości wyjaśniła, że podłączenie nieruchomości do kanalizacji może nastąpić dopiero na koniec listopada 2012 r. z uwagi problemy zdrowotne jej męża i związane z tym wydatki. W sierpniu 2011 r. D.B. dostarczyła do organu kserokopie umowy nr [...] z dnia 04.08.2011 r. zawartej z Przedsiębiorstwem Usługowym [...] M.K. oraz dwa wydruki z kasy fiskalnej dotyczące wywozu ścieków z dnia 04.08.2011 r. i dnia 16.08.2011 r. Organ wskazał, że z dokumentów tych nie wynika jaka jest ilość wywiezionych ścieków. Pismem z dnia 22.08.2011 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakazującej podłączenie budynku mieszkalnego do kanalizacji sanitarnej w ulicy. Pismem zaś z dnia 11.10.2011 r. powiadomił stronę o zakończeniu postępowania administracyjnego i prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w terminie 3 dni od daty otrzymania pisma. Strona nie wniosła pisemnych uwag i zastrzeżeń do zgromadzonego materiału. Burmistrz S. podkreślił, że obowiązek podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej jest ustawowym obowiązkiem każdego właściciela, użytkownika nieruchomości położonej na terenie skanalizowanym i wynika z art. 5 ust. l pkt. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W przypadku stwierdzenia niewykonania tego obowiązku w wyznaczonym terminie, burmistrz wydaje decyzję nakazującą jego wykonanie, stosowanie do art. 5 ust. 7 ww. ustawy. Wyjątek stanowią nieruchomości wyposażone w przydomowe oczyszczalnie ścieków zapewniające oczyszczenie ścieków w stopniu umożliwiającym odprowadzenie ich do wód lub do ziemi. Realizacja ustawowego obowiązku podłączenia budynku do kanalizacji zagwarantuje rozwiązanie problemu nieuporządkowanej gospodarki ściekowej w obrębie nieruchomości, zapewni należyte oczyszczenie ścieków w oczyszczalni ścieków komunalnych, a przede wszystkim umożliwi wypełnienie zobowiązań wynikających z dyrektywy Rady 917271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych. Odwołanie od tej decyzji wniosła D.B. Wskazała, iż ze względów finansowych, we oznaczonym w decyzji terminie - nie jest w stanie wykonać przyłącza kanalizacji miejskiej. Odwołująca się podała, że w 1999 r. Urząd Miasta odmówił wydania zezwolenia na przyłączenie budynku do kanalizacji, co spowodowało konieczność powiększenia istniejącego szamba. Wskazała także, iż wodę pobiera z sieci wodociągowej, a nie ze studni oraz, że zawarła umowę z firmą wywożącą nieczystości. Nadto podkreśliła, że skoro szambo jest szczelne i nieczystości są wywożone - nie widzi powodu aby podłączać się do sieci miejskiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 5.12.2012 r. (znak: [...] ) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy . W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 5 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona - wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków. Wskazano, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w oczyszczalnię ścieków. Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło, że nieruchomość skarżącej posiada możliwość podłączenia do kanalizacji sanitarnej i jednocześnie nie posiada przydomowej oczyszczalni ścieków, a tylko zbiornik na tego rodzaju nieczystości. W tej sytuacji, D.B. obciąża ustawowy obowiązek podłączenia nieruchomości do kanalizacji miejskiej. W skardze do sądu administracyjnego na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...].12.2012 r. D.B. wskazała, że jej nieruchomość jest podłączona do szamba, które jest regularnie opróżniane. Skarżąca podkreśliła, że podłączenie do kanalizacji wiąże się z dużymi nakładami. W odpowiedzi na skargę, Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona w tej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 5.12.2012 r. podlega stwierdzeniu nieważności. Wydana ona bowiem została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 par. l pkt 2 K.p.a.). W pierwszej kolejności podkreślić należy, że warunkiem skuteczności rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji jest wniesienie go przez stronę postępowania w ustawowo określonym terminie. Zgodnie z art. 129 par. 2 K.p.a. odwołanie wnosi siew terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wskazać przy tym należy, że uchybienie ustawowemu terminowi do wniesienia odwołania, powoduje jego bezskuteczność, czego następstwem jest ostateczność decyzji wydanej przez organ I instancji. Zadaniem organu odwoławczego do którego wpłynęło odwołanie jest zbadanie i wyjaśnienie w postępowaniu wstępnym kwestii, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się jednocześnie, że rozpatrzenie odwołania, wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 par. l pkt 2 K.p.a. Oznacza to bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, tj. decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (por. np. Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 11/98; LexPolonica nr 333583 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1454/2007; LexPolonica nr 2057438). Jak wynika z akt sprawy, decyzja organu I instancji - Burmistrza S. z dnia 21.11.2011 r. została skutecznie doręczona skarżącej D.B. w dniu 12.12.2011 r. Doręczenie tej decyzji nastąpiło w trybie podwójnego awizowania przesyłki zawierającej wskazaną decyzję. Ten tryb doręczania pism uregulowany został w art. 44 K.p.a. Zgodnie z przepisem art. 44 par. l pkt l K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wskazanej decyzji), w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a. - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, przechowuje ona pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce. Nadto par. 2 tego przepisu stanowi, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w§ l, umieszcza siew oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, (...), bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Z kolei par. 3 art. 44 stanowi, że w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w par. 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Par. 4 cytowanego przepisu mówi natomiast, że doręczenie w opisanym trybie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w par. l, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji wynika, że przesyłka zawierająca tę decyzję, wobec niemożności jej doręczenia adresatowi lub jego pełnoletniemu domownikowi adresata, została w dniu 28.11.2011 r. pozostawiona przez listonosza na okres 14 dni w Urzędzie Pocztowym S. . Zawiadomienie o pozostawieniu pisma w Urzędzie Pocztowym zawierało jednocześnie informację o możliwością odbioru tej przesyłki w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia. Informacja ta umieszczona została w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Z pieczęci odciśniętej na pierwszej stronie koperty zawierającej decyzję organu I instancji oraz naniesionego tam zapisku listonosza wynika, że korespondencja ta była powtórnie awizowana w dniu 6.12.2011 r. Natomiast w dniu 14.12.2011 r. - przesyłka została zwrócona do nadawcy, ze względu na niepodjęcie jej w terminie przez adresata. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że poczta przechowywała sporną przesyłkę przez okres 14 dni, licząc od dnia zawiadomienia o pozostawieniu pisma w Urzędzie Pocztowym (I-go awizowania), dokonując jednocześnie po upływnie 7 dni, Il-go awizowania tej przesyłki. Należy więc stwierdzić, że procedura postępowania poczty ze sporną przesyłką była prawidłowa, bowiem miała oparcie w treści powołanego wyżej art. 44 K.p.a. Zatem uznać trzeba, że decyzja organu I instancji została doręczona D.B. w dniu w dniu 12.12.2011 r. (tj. 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia). Jak bowiem stanowi powołany już wyżej art. 44 par. 4 K.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w par. l, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Należy przy tym zauważyć, że w aktach organu I instancji - karta oznaczona nr "2" – znajduje się pismo tego organu z dnia 31.12.2011 r., kierowane do D.B. , a informujące że pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej decyzję z dnia 21.11.2011 r. i nieodebrania jej przez adresata - organ ponownie przesyła własną decyzję z dnia 21.11.2011 r. Tak ponownie przesłana skarżącej decyzja, została odebrana osobiście przez D.B. w dniu 12.01.2012 r. Odwołanie od decyzji wniesione zostało do organu I instancji w dniu 26.01.2012 r. Podkreślić jednak należy, że ponowne (drugie) doręczenie decyzji adresatowi nie wywarło żadnego skutku prawnego (procesowego) - jaki Kodeks postępowania administracyjnego wiąże z doręczeniem decyzji stronie. W sytuacji bowiem prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji w trybie podwójnego awizowania, zastosowanie znalazł w sprawie cytowany już wyżej przepis art. 44 par. 4 K.p.a. Ponowne doręczenie decyzji nie otworzyło stronie nowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza S. z dnia 21.11.2011 r. Pozostawało ono bez znaczenia dla biegu terminu do wniesienia odwołania. Porównując zatem dzień skutecznego doręczenia decyzji D.B. (12.12.2011 r.) z dniem wniesienia odwołania (26.01.2012 r.), stwierdzić należy, iż zostało ono wniesione z uchybieniem terminu, o jakim stanowi przepis art. 129 par. 2 K.p.a. Podsumowując należy podkreślić, że organ odwoławczy merytorycznie rozpoznał odwołanie od decyzji ostatecznej w administracyjnym toku instancji. Stosownie do powołanych na wstępie poglądów sądów administracyjnych, okoliczność ta świadczy o rażącym naruszeniu prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 5.12.2012 r. Wskazać należy także, iż zgodnie z art. 134 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. póz. 270 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Par. 2 tego przepisu stanowi zaś, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uznając, iż w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa przez organ administracji, sąd administracyjny zobowiązany jest stwierdzić nieważność kontrolowanego aktu. Podstawą prawną rozstrzygnięcia zawartego w pkt I sentencji wyroku jest art. 145 par. l pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 par. l pkt 2 K.p.a. Zgodnie z przepisem art. 145 par. l pkt 2 p.p.s.a, jeżeli zachodzą przyczyny określone wart. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd określił, że zaskarżone decyzja nie może być wykonywana (pkt II sentencji).