II SA/Kr 1138/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi B. D. i J. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] 1995 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie określenia terminu rozbiórki; II. w pozostałym zakresie uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; III. orzeka, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących B. D. i J. D. kwotę 10.00 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZSADNIENIE Kierownik Urzędu Rejonowego w D. decyzją z dnia [...] 1995r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) oraz art. 104 kpa, nakazał B. i J.D. rozbiórkę budowanego budynku mieszkalnego o wym. 16,25x10,10 m na działce nr ew. [...] i [...] położonej w C. , ustalając termin rozbiórki na 3 miesiące od daty uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że w trakcie przeprowadzonej kontroli w dniu [...] marca 1995r. stwierdzono, że na parceli nr ew. [...] i [...] położonej w C. j stanowiącej własność B.P. i T. D. budowany jest budynek mieszkalny o wymiarach 16,25x10,1 Om. Stan robót w dniu kontroli przedstawiał się następująco: mury parteru, strop, mury poddasza - bez stropu i pokrycia dachowego. Ponadto w dniu kontroli stwierdzono, że inwestor posiada opracowany plan zagospodarowania działki oraz projekt typowy [...], a nie posiada wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zatem na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego w budowie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody wniósł J D. . W odwołaniu podniesiono, że inwestor rozpoczął przygotowania do budowy, gromadził materiały oraz zasięgnął informacji w urzędzie gminy, że teren, na którym ma być rozpoczęta budowa będzie przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Odwołujący się wyjaśnił, że był zmuszony do rozpoczęcia budowy bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż dotychczas mieszka w trudnych warunkach, a zbliżająca się zima zagrażał zgromadzonym przez niego materiałom budowlanym. Podkreślił, że budowę rozpoczął w czasie obowiązywania poprzednich przepisów budowlanych, a sama budowa nie spowodowała pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia ani nie naruszyła praw osób trzecich. Wyjaśnił też, że po wejściu w życie nowych przepisów budowlanych zaprzestał prowadzenia robót budowlanych. Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 1995r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu przedłożonych akt uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego i orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego, którego budowę rozpoczęto bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniósł J.D. , podnosząc zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz podniósł, że obecnie posiada już wszystkie wymagane przez prawo dokumenty, w tym decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1995r. znak: [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 28 lutego 1996r. zawiesił postępowanie sądowe ze względu na postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym dotyczącym art. 48 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który stał się właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. podjął z urzędu postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wskazano wyżej, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z uwagi na przepis art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja Wojewody utrzymuje w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w D. , która ustala termin rozbiórki na trzy miesiące od uprawomocnienia się decyzji organu l instancji. Przepis art. 48 Prawa budowlanego nie przewiduje określenia w decyzji nakazującej rozbiórkę terminu jej wykonania. Określenie daty wykonania obowiązku nałożonego na stronę dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku, (por. J. Siegień, Prawo budowane , Komentarz, 4 wyd. Wyd. C.H. Beck, W-wa 2003 r.) Takie też stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 czerwca 1998r. (sygn. akt OPS 2/98, ONSA 4/1998, poz. 108) oraz w wyroku z dnia 21 maja 1999r. (sygn. akt IV SA 1522/9). Wobec braku w przepisie art. 48 pr. bud. podstawy do orzeczenia przez organ o dacie wykonania rozbiórki, stwierdzić należy, że określenie przez organ nakazujący rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części w oparciu o art. 48 pr. bud. terminu wykonania rozbiórki, nie posiada podstawy materianoprawnej. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana (m.in.) bez podstawy prawnej. Obydwie decyzje dotknięte są z powyższej przyczyny wadą nieważności. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a , sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Biorąc zatem pod uwagę powyższe, oraz podzielając poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 kwietnia 1999r. (sygn. akt IV SA 570/97), 19 maja 1999r. (sygn. akt IV SA 270/96) oraz 5 października 1999r. (sygn. akt IV SA 1502/97), na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa stwierdził, że w zakresie określenia terminu rozbiórki zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji dotknięte są nieważnością. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji podlegają uchyleniu, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy, oraz z przyczyn wskazanych w art. 135 p.p.s.a. Przepis art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 , który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Dniem wejścia w życie w/w ustawy Prawo budowlane był zgodnie z jej art. 108 - 1 stycznia 1995 r., natomiast pod pojęciem przepisów dotychczasowych, o których mowa w ust. 2 należy rozumieć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. dotyczące orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego. Nadto, wobec daty wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie ( po dniu 1 stycznia 1995 r.) nie ma znaczenia dla treści rozstrzygnięcia zmiana przepisu art. 103 ust. 2 pr. bud . dokonana na skutek Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1966 r. (K.9/95, OTK 1996, nr 1 , poz. 2) ustawą z dnia 5 lipca 1996 r. (D.U. nr 100, poz. 465), polegająca na wyłączeniu stosowania art. 48 nowej ustawy do obiektów, w stosunku do których postępowanie zostało wszczęte przed dniem jej wejścia w życie, tj. przed 1 stycznia 1995 r. Zasadniczą zatem kwestią, decydującą o poprawności i zasadności zastosowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją przepisu art.. 48 pr. bud., stanowiącego jej materialnoprawną podstawę, jest konieczność wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy". Do takich bowiem obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Od wyjaśnienia powyższej kwestii zależy, czy zasadnym było zastosowanie przez organ art. 48 pr. bud., nakazującego dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, obligatoryjnie, bez możliwości jego legalizacji bądź wydania pozwolenia na użytkowanie, czy też należało w sprawie zastosować przepisy art. 37 i nast. prawa budowlanego z 24 października 1974 r. Zdaniem sądu, należy przychylić się do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 31 października 1996 r. , sygn. akt SA/KR 2859/95 ( OSP 1997, nr 12, poz. 224), zgodnie z którym "Przez pojęcie obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...), tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nieukończony lub jego część wybudowaną pod rządem prawa budowlanego z 1974 r., przy którym, po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994 r., żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono". Przepisy prawa budowlanego ( z 1994 r.) nie z zawierają bowiem żadnych ustaleń, ani wskazań, co należy uznać za zakończenie budowy obiektu wzniesionego poza obowiązującym porządkiem prawnym ( por. także J. Siegień, op. cit., kom. do art. 48 ustawy) . Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzonego przez organy postępowania prowadzi do wniosku, że organ rozstrzygnął sprawę rozbiórki wzniesionego przez skarżących obiektu bez przeprowadzenia dowodów koniecznych do poczynienia ustaleń determinujących zastosowanie art. 48 pr. bud., bądź też zastosowanie przepisów dotychczasowych. Z protokołu kontroli budowy przeprowadzonej w dniu [...] marca 1995 r. wynika, że organ stwierdził "budowę budynku mieszkalnego o wymiarach 16, 25 x 10,10 m , z następującym stanem robót: fundamenty, mury, stropy, mury poddasza bez stropu i pokrycia dachowego". Stwierdzono także, iż inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, co jest w sprawie bezsporne. Inwestor oświadczył nadto, że wszystkie roboty wykonał w okresie od września do grudnia 1994 r. Do protokołu tego załączony został szkic, nie spełniający podstawowych wymogów z art. 68 § 1 kpa, nie podpisany przez osobę sporządzającą ani przez strony postępowania, nie wiadomo, przez kogo sporządzony. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji J.D. zarzucił, że "z chwilą wejścia w życie nowego prawa budowlanego" zaprzestał prowadzenia wszystkich robót budowlanych. Organy prowadzące postępowanie nie przeprowadziły żadnych dowodów celem ustalenia powyższej - najistotniejszej w sprawie okoliczności, tj. okresu, w którym inwestor prowadził budowę bez pozwolenia, a nadto, czy po wejściu w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. prowadził roboty wymagające pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Takie postępowanie w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 48 pr. bud. przedwcześnie. Nadto organ odwoławczy nie ustosunkował się do istotnego zarzutu odwołania, wskazującego na datę prowadzenia robót budowlanych przez inwestora. Postępowanie tak przeprowadzone narusza normy wyrażone w przepisach art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, nakazujące organom administracji państwowej dążenie do realizacji zasady prawdy obiektywnej i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, oraz wskazanie przyczyn, dla których organ odmówił którymś dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. Realizacji zasady prawdy obiektywnej służy obowiązek organów wynikający z art. 77 kpa, z którego wynika konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dopiero prawidłowo, w sposób odpowiadający regułom ustanowionym w kpa, przeprowadzone postępowanie dowodowe, daje podstawę do prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego, a w konsekwencji do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Brak ustaleń faktycznych organów, w zakresie determinującym prawidłowe zastosowanie przepisów "rozbiórkowych" nowej lub starej ustawy niewątpliwie miał istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi dla Sądu podstawę do uwzględnienia skargi w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę wzniesionego przez skarżących obiektu organy winny mieć na względzie przedstawioną wyżej wykładnię pojęcia "obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy", i konieczność zachowania w toku postępowania naruszonych przepisów procesowych, stanowiących gwarancję prawidłowego zastosowania prawa materialnego, w zakresie wynikającym z regulacji przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z powyższych względów, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 2), oraz pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. l i II sentencji. Na zasadzie przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 200 p.p.s.a.