II SA/Kr 1138/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Wojewody z dnia 15 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania; skargę oddala Prezydent Miasta K. decyzją z [...] marca 2009 r., na podstawie art. 105 § 1 kpa orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części działki ewidencyjnej nr 1 o pow. 93070 m2 obr. [...]. ewid. [...] m. K. w granicach wywłaszczonej działki nr 2 o pow. 2881 m2 obr. [...] na rzecz A.K. ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem A.K. z 11. 12. 2008 r. Z aktualnego odpisu z księgi wieczystej nr [...] z [...]. 03. 2009 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość, będąca przedmiotem wniosku o zwrot stanowi własność spółki A. K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Organ ustalił, że postępowanie o zwrot części działki nr 1 obr. [...] ewid. [...] w granicach działki 2 obr. [...] z wniosku A.K. było już prowadzone i zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody z [...] maja 2001 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2001 r., znak: [...] o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości ze względu na treść art. 229 ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr z 2004 r. nr 261, póz. 2603 ze zm.) stanowiący, że roszczenie z art. 136 ust. 3 ustawy nie przysługuje właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli przed dniem 1.01. 1998 r. nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot został oddana w użytkowanie wieczyste lub stanowi własność osób trzecich i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 czerwca 2005 r. o sygn. II SA/Kr 1730/01 oddalił skargę na decyzję Wojewody z [...] maja 2001 r., natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 sierpnia 2007 r. sygn. l OSK 526/06 oddalił skargę kasacyjną. Podstawę odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości stanowił art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj przejście prawa własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej. Organ l instancji wskazał, że ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją o odmowie zwrotu naruszyłoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 § 1 kpa i tym samym prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt. 3 kpa. W ocenie organu, w niniejszej sprawie zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej, bowiem przedmiot, podmioty postępowania oraz stan prawny i faktyczny rzeczy nie uległy zmianie w sposób na tyle istotny by należało uznać, że przedmiotem rozpoznania jest nowa sprawa administracyjna, nietożsama z poprzednio rozpoznaną i ostatecznie załatwioną. Fakt przejścia prawa własności na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w miejsce [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej [...] S.A. jest bez znaczenia. Będący podstawą rozstrzygnięcia w pierwszym postępowaniu art. 229 ugn nie został znowelizowany, zmianie uległ jedynie sposób interpretacji tego przepisu. Organ l instancji nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że zmiana stanu prawnego wynika ze zmiany art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten zmodyfikowano z dniem 22. 09. 2004 r. poprzez dodanie wymogu realizacji celu wywłaszczenia w terminie 10 - letnim. Regulacja ta nie stanowiła jednak podstawy poprzedniego rozstrzygnięcia. Nadto organ wskazał, że wyrokiem z [...]. 10. 2008 r. o sygn. [...] Sąd Apelacyjny w K. oddalił apelację Gminy Miejskiej K. i spółki B. Ltd. Sp. z o.o. od wyroku Sądu Okręgowego w K. z [...]. 06. 2006 r. o sygn. [...], stwierdzającego nieważność umowy wniesienia raportu, zawartej w formie aktu notarialnego z [...]. 09. 1997 r. Rep. [...], w sprawie z powództwa J.M. Również ten fakt, w ocenie organu pozostaje bez wpływu na kwestię powagi rzeczy osądzonej. A.K. występował w tej sprawie po stronie powódki wyłącznie jako interwenient uboczny, a więc wyrok nie odnosi się bezpośrednio do jego indywidualnej sprawy, nadto wyrok nie modyfikuje istotnych przedmiotowo okoliczności sprawy, w tym faktu pozostawania nieruchomości poza zakresem władania Skarbu Państwa, czy jednostki samorządowej. Odwołanie od w/w decyzji do Wojewody złożył A.K. . Zdaniem odwołującego się nie zachodzi tożsamość spraw, bowiem jak wynika w uzasadnienia decyzji Wojewody z [...] maja 2001 r. art. 229 ugn nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia sprawy. Nadto zmianie uległa treść art. 137 ust. 1 ugn, określającego przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, co zdaniem odwołującego się uzasadnia wystąpienie z nowym wnioskiem o zwrot, który z uwagi na niniejszą zmianę nie będzie wszczynał postępowania administracyjnego w tożsamej sprawie. A.K. zarzucił również niekonsekwencję w działaniu Prezydenta Miasta K. , który w postępowaniu nr [...] postanowieniem z [...] 08. 2008 r. zawiesił postępowanie dotyczące zwrotu części działki nr 1 obr. [...] w granicach działki nr 3 [...] su zakończenia postępowania prowadzonego przez Sąd Okręgowy w K. pod sygn. akt [...] w sprawie stwierdzenia nieważności umowy w formie aktu notarialnego z [...] 09. 1997 r. Rep. [...] uznając, że wynik tej sprawy będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie. Wojewoda decyzją z [...] maja 2009 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2001 r. a obecnie prowadzoną zachodzi tożsamość. W obu sprawach występują te same podmioty. Przepis w oparciu, o który zapadło rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. (poddane zarówno weryfikacji instancyjnej przez Wojewodę jak i pozytywnej kontroli pod względem zgodności z prawem przez obie instancje sądowo-administracyjne) tzn. art. 229 ugn, nie uległ zasadniczej zmianie od momentu wydania decyzji z [...] marca 2001 r. do chwili obecnej. Ponadto, jak wynika z aktualnego odpisu księgi wieczystej [...] działka nr 1 obr. [...] m. K. , której część stanowi przedmiot niniejszego postępowania, nadal pozostaje własnością osób trzecich tj. aktualnie spółki A. Sp. z o. o z siedzibą w W. Oba postępowania odnoszą się również do tej samej nieruchomości. Organ odwoławczy podzielił w pełni ustalenia organu l instancji w zakresie braku wpływu wyroków Sądu Okręgowego w K. z [...] czerwca 2006 r. sygn. akt [...] oraz Sądu Apelacyjnego w K. z [...] października 2008 r. sygn. akt [...] na rozstrzygnięcie sprawy. A.K. występował bowiem w tym postępowaniu jedynie w charakterze interwenienta ubocznego. Wyrok, jaki zapadnie w procesie może odnieść bezpośredni skutek prawny między interwenientem a przeciwnikiem strony, jednakże tylko w sytuacji interwencji ubocznej samoistnej. Wnioskodawca był interwenientem ubocznym niesamoistnym, bowiem pomiędzy stronami nie zachodził tego rodzaju stosunek prawny, z którego istoty wynikałby bezpośrednie skutki prawne oddziaływania wyroku w sferze jego prawa własności. Organ odwoławczy podkreślił, iż zapadły w sprawie wyrok nie wywołuje skutku w postaci automatycznego powrotu nieruchomości do zasobu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym nieruchomość nie pozostaje we władaniu tych podmiotów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody złożył A.K. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty przedstawione w odwołaniu. Ponownie podniósł kwestię nowelizacji art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązującą od 22 września 2004 r. W ocenie skarżącego, przy rozpatrywaniu sprawy należy uwzględnić fakt, że cel, na który przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona nie został zrealizowany w ciągu dziesięciu lat od chwili, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. W ocenie skarżącego jest to niewątpliwie zmiana stanu prawnego, z której to zmiany wynikają odmienne od rozpatrywanych uprzednio prawa stron. Podkreślił przy tym, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący podniósł również, że wyrokiem z [...]. 10. 2008 r. o sygn. [...] Sąd Apelacyjny w K. oddalił apelację Gminy Miejskiej K. i spółki B. Ltd. Sp. z o.o. od wyroku Sądu Okręgowego w K. z [...] 06. 2006 r. o sygn. [...] , stwierdzającego nieważność umowy przeniesienia własności działki o dawnym numerze 4 obr. [...] , która weszła w skład działki nr 1 obr. [...] objętej aktem notarialnym z [...].09. 1997 r. rep. A. nr [...] - wniesienia aportem w/w nieruchomości przez Gminę K. do majątku [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej [...] S.A. w K. Wskazał, że co prawda powyższa sprawa toczyła się z powództwa J.M. , ale on występował w niej jako interwenient uboczny. W ocenie skarżącego w/w wyrok stanowi nową okoliczność w sprawie zwrotu wnioskowanej przez skarżącego działki. W jego ocenie ewentualne stwierdzenie nieważności w/w czynności prawnej z 30.09. 1997 r. oznaczać będzie zmianę stanu prawnego przedmiotowej sprawy o zwrot części nieruchomości oznaczonej działki nr 1 obr. [...] ewid. K. w granicach wywłaszczonej działki nr 2 obr. [...] i jakkolwiek nie usunie wprost przesłanki odmowy zwrotu, jaką jest brak możliwości dysponowania zawnioskowaną nieruchomością przez organ administracji, to jednak otworzyć może drogę do dalszych czynności w tym kierunku. Nadto zarzucił, że Prezydent M. K. nic nie zrobił w sprawie odzyskania zbytej przez Gminę K. z naruszeniem prawa nieruchomości - w skład której wchodzi działka o dawnym nr 2 obr. [...]- na rzecz [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej [...] S.A. Wskazał, że na skutek apelacji Prezydenta M. K. od wyroku Sądu Okręgowego w K. z [...].01. 2003 r. sygn. akt [...] , w którym - w sprawie z powództwa skarżącego -stwierdzono nieważność w/w umowy przeniesienia własności przedmiotowej działki nr 2 , która weszła w skład działki 1 obr. [...] na rzecz Giełdy Rolno-Ogrodniczej [...] - jego powództwo zostało oddalone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, ze zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Już na wstępie należy stwierdzić, że w ocenie Sądu organy administracji publicznej l II instancji prawidłowo wskazały na tożsamość sprawy rozstrzygniętej ostateczną i prawomocną decyzją Wojewody z [...] maja 2001 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2001 r., znak: [...] o odmowie zwrotu na rzecz A.K. części działki nr 1 obr. [...] w K. w granicach wywłaszczonej działki nr 2 o pow. 2881 m2 obr. [...] w K. ze względu na treść art. 229 ustawy z 21.08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, póz. 2603 ze zm.), dalej zwanej w skrócie ugn, ze sprawą zakończoną wydaniem zaskarżonej decyzji. Sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją została zainicjowana przez A.K. wnioskiem z 11 grudnia 2008 r., w którym ponownie wniósł o zwrot w/w nieruchomości. Podkreślić należy, że zgodnie z ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w przepisie art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W piśmiennictwie podkreśla się, że ogólna zasada trwałości decyzji ostatecznych ma szczególne znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i stanowi jedno z kardynalnych założeń całego systemu prawa (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2009 s. 83) A zatem, jeśli nie zachodzą przypadki wymienione w kpa lub w ustawach szczególnych, o których mowa w art. 16 kpa, ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkowałoby wydaniem decyzji dotkniętej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. O ile więc zostanie stwierdzona tożsamość sprawy rozstrzygniętej już ostateczną decyzją ze sprawą wnioskowaną do rozstrzygnięcia organy administracji publicznej nie mogą takiej sprawy ponownie rozstrzygać. Tożsamość sprawy będzie istniała gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Mając powyższe na uwadze trzeba wskazać, że zarówno w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji jak i w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej i prawomocnej decyzji Wojewody z [...] maja 2001 r. wnioskodawcą był A.K. . W obu sprawach przedmiotem sprawy było żądanie zwrotu części działki nr 1 obr. [...] w K. w granicach działki nr 2 o pow. 2881 m2 obr. [...] , wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] 1985 r. pod budowę Bazy Zajezdni Autobusowej MPK przy ul. [...] w K. W ocenie Sądu nie ma również podstaw do przyjęcia, iż w sprawie nastąpiła zmiana stanu prawnego pozwalająca na zasadne zakwestionowanie tożsamości niniejszej sprawy z w/w sprawą rozstrzygniętą w 2001 r., jakkolwiek nowela z 28. 11. 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492) zmieniła treść art. 137 ust. 1 pkt. 2 w zakresie ram czasowych ustalenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zmianie uległ również ust. 2 art. 137 znowelizowany w/w ustawą oraz ustawą z 9 .01. 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 42, póz. 335). Oceniając w/w zmiany należy w pierwszym rzędzie rozważyć czy modyfikacja art. 137 ugn spowodowała zmianę stanu prawnego będącego podstawą ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia decyzją Wojewody z [...] maja 2001 r. Tylko bowiem wskazanie iż podstawą rozstrzygnięcia z 10 maja 2001 r. był przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 pozwoliłoby na ponowne rozstrzygnięcie sprawy z wniosku A.K. o zwrot części działki nr 1 obr. [...] w K. w granicach wywłaszczonej działki nr 2 obr. [...] . Analogiczny pogląd, który Sąd podziela w pełni, został wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z 20 kwietnia 2009 r., sygn. akt IISA/Kr 227/09. Ponownie trzeba podkreślić, że odmowa zwrotu przedmiotowej działki A.K., na mocy decyzji Prezydenta M. K. z [...] marca 2001 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z [...] maja 2001 r. została wydana - wbrew twierdzeniu skargi - na podstawie art. 229 ugn. Przepis art. 229 ugn stanowi - w brzmieniu obowiązującym w dniu 10 maja 2001 r. i w dniu wydania zaskarżonej decyzji - że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Norma z art. 229 ugn stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytoryczne uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i w art. 137 ugn (por. wyrok NSA z 20.08. 2008 r. .sygn. akt l OSK 1179/07, Lex 496210; wyrok NSA z 16.11. 2000 r., sygn, akt l SA 1539/99, Lex 75555; wyrok z 7.02. 2006 r. sygn. akt l OSK 409/05, Lex 194018). Skoro więc w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że organy orzekając w 2001 r. o odmowie zwrotu A.K. przedmiotowej nieruchomości oparły się na przepisie art. 229 ugn, to zmiana prawa w zakresie wskazywanego w skardze art. 137 ust. 1 nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy. W niniejszej sprawie nie zmienił się także stan faktyczny sprawy ponieważ wnioskowana przez A.K. do zwrotu część działki nr 1 obr. [...] w granicach wywłaszczonej działki nr 2 nadal stanowi własność osób trzecich i w związku z tym nie ma znaczenia, że obecnie stanowi własność A., Sp. z o. o. z siedzibą w W. , a poprzednio jej właścicielem była [...] Giełda Rolno-Ogrodnicza [...] S.A. w K. W tym stanie sprawy należy uznać, że organy l i II instancji prawidłowo uznały, że w obu sprawach tj. w sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją Wojewody z [...] maja 2001 r. i w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją podmioty, przedmiot oraz stan faktyczny i prawny nie uległy zmianie na tyle aby można było zasadnie przyjąć, iż sprawy te nie są tożsame. A zatem w sytuacji gdy sprawa wszczęta na wniosek skarżącego z 11.12.2008 r. okazała się tożsama ze sprawą rozstrzygniętą w 2001 r. organy nie mogły rozstrzygać co do istoty i prawidłowo zastosowały przepis art. 105 § 1 kpa stanowiący, że gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania. Ponowne wydanie decyzji w sprawie zwrotu przedmiotowej działki wnioskowanej do zwrotu przez skarżącego byłoby możliwe tylko po wyeliminowaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia z 2001 r. o odmowie zwrotu Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi trzeba wskazać, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organy rozstrzygają wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zwrot nieruchomości uzależniony jest od zaistnienia przesłanek z art. 136 i art. 137, natomiast zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 229 ugn uzasadnia wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ stanowi ona własność osób trzecich. Dla postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie ma również znaczenia wskazywany w skardze wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z [...]. 10. 2008 r. o sygn.[...], którym Sąd oddalił apelację Gminy Miejskiej K. i spółki B. Ltd. Sp. z o.o. od wyroku Sądu Okręgowego w K. z [...]. 06. 2006 r. o sygn. [...] w sprawie z powództwa J.M. , którym stwierdzono nieważność umowy przeniesienia własności działki o dawnym numerze 4 br. [...] , która weszła w skład działki nr 1 obr. [...] ewid. [...] objętej w/w aktem notarialnym z [...] .09. 1997 r. Należy podkreślić, że w/w wyrok odnosi się tylko do działki o dawnym numerze 4 , wchodzącej również w skład działki nr 1 , która została wniesiona przez Gm. K. jako aport w celu podwyższenia kapitału zakładowego [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej [...] SA, nie dotyczył natomiast w żadnym zakresie działki o dawnym nr 2 obr. [...] , bowiem w stosunku do tej działki nie stwierdzono nieważności czynności prawnej, na mocy której działka wchodząca w obszar działki o nr 1 obr. [...] , została przekazana spółce [...] S.A. Fakt, że skarżący wystąpił w w/w wskazanej sprawie z powództwa J.M. jako interwenient uboczny także nie ma znaczenia, ponieważ tylko w przypadku interwencji ubocznej samoistnej wyrok zapadły w sprawie odnosi bezpośredni skutek prawny także w odniesieniu do interwenienta (art. 81 kc). Na koniec należy wskazać, że w świetle obowiązującej regulacji prawnej nie ma takiej normy jak norma z art. 69 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r., która nakładała na organ prowadzący postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają nieruchomością podlegająca zwrotowi ( wyrok SN z 12. 05. 1994 r. sygn. III ARN 22/94, Lex 531024). Rozwiązanie to nie obowiązuje na gruncie obowiązującej ugn z 1997 r. W związku z powyższym nie stwierdziwszy zasadności zarzutów podniesionych w skardze, jak również innych uchybień, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przez sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji.