II SA/Kr 1138/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Jacek Bursa SWSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. H. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2021 r, [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją nr [...] z dnia 22 lutego 2021 r. znak: [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych na drodze wewnętrznej w S. B., gmina L. - działka nr [...] w S. B., przez inwestora - Gminę L.. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez P. H. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 2 sierpnia 2021 r., znak: [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm, dalej: u.p.b.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawą skarżonej decyzji PINB jest art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przedmiotem niniejszego postępowania jest realizacja robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 20.07.2016 r., znak: [...] Staroście M.. Inwestorem spornych robót budowlanych m.in. na działce [...] w S. B. jest Gmina L.. Rzeczone zgłoszenie obejmowało cyt.: "wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie nawierzchni drogowej". Pojęcie remontu definiuje art. 3 pkt 8 u.p.b. - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w sianie pierwotnym. Natomiast art. 3 pkt 7 u.p.b. wyjaśnia pojęcie przebudowy - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów. jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W świetle powyższego stwierdzono, iż remont nie jest tożsamy z przebudową. Niemniej jednak sam fakt dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych określonych przez inwestora mianem remontu zamiast przebudowy nie rodzi wady prawnej powodującej nieważność zgłoszenia, bowiem dołączony do zgłoszenia opisu rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót (pomimo jego bardzo ogólnego zarysu) świadczy o zamiarze dokonania przebudowy. Brak profesjonalnej wiedzy w zakresie fachowego nazewnictwa nie może być czynnikiem działającym na niekorzyść inwestora zwłaszcza gdy załączony opis wskazuje jednoznacznie, że zamiarem inwestora nie jest wykonanie remontu, a przebudowa drogi. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl normy zawartej w art. 29 ust 2 pkt 12 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 2 wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4: wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust 2 pkt lb, 6, 9 oraz 11-12a. Na podstawie analizy ww. przepisów stwierdzono, że inwestor na wykonanie przebudowy drogi w zakresie niezmieniającym granic pasa drogowego nie potrzebował uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie wymagało to zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, co zostało przez Gminę L. uczynione. Kluczowym punktem spornym w niniejszej sprawie pozostaje kwestia rozstrzygnięcia czy w wyniku wykonanych przez inwestora robót budowlanych doszło do zmiany granic pasa drogowego czy też nie. Jest to o tyle istotna kwestia w realiach niniejszego postępowania, że w przypadku stwierdzenia takiego faktu organ nadzoru budowlanego rozstrzygałby nie w sprawie przebudowy, a budowy drogi na wykonanie której wymagane jest uzyskanie stosownej decyzji o pozwolenie na budowę. Budowa drogi, niezależnie od miejsca jej położenia, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2017 r., II SA/Gd 579/17). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, dalej: udp) przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Definicję pasa drogowego ustawodawca zawarł w art. 4 pkt 1 udp to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. MWINB po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego stwierdza, iż stanowisko PINB w kwestii kwalifikacji przedmiotowych robót jako przebudowa jest słuszne. Potwierdza to oświadczenie autora geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej mgr inż. J. P. (upr. nr [...]) cyt.: "Niniejszym oświadczam, że droga po przebudowie biegnie tą samą trasą, co przed przebudową, a wykonane skarpy i umocnienia wzdłuż drogi mieszczą się na działce drogowej nr [...] położonej w miejscowości S. B." (k. 210 akt PINB znak: [...]). Jak wskazuje organ - oświadczenie to należy traktować jako integralny załącznik wykonanej mapy z inwentaryzacji powykonawczej drogi wewnętrznej w miejscowości S. B. dz. ewid. [...] (k. 181 akt PINB znak: [...]). W świetle art. 57 ust. 1 pkt 5 u.p.b. odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie geodezyjnej dokumentacji powykonawczej spoczywa na osobie posiadającej stosowną wiedzę i uprawnienia. Organ nadzoru budowlanego nie jest władny podważać wartość merytoryczną wykonanej dokumentacji, bowiem to autor ponosi pełną odpowiedzialność za wykonanie dokumentacji w sposób odzwierciedlający istniejący stan faktyczny. Geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza - rozumie się przez to wykonanie pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych mających na celu zebranie aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu elementów zagospodarowania terenu objętego zamierzeniem budowlanym i sporządzenie dokumentacji geodezyjnej zawierającej wyniki tych pomiarów, w tym mapę opatrzoną, z uwzględnieniem art. 12c ust. 1 pkt 1, klauzulą urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3, stanowiącą potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub dokumentów, o których mowa w art. 12a ust. 1, w oparciu o które mapa ta została sporządzona, albo oświadczenie wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji (art. 2 pkt 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052)). Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności stwierdzono, iż organ I instancji prawidłowo ustalił, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na to że, sporne roboty budowlane zostały słusznie zakwalifikowane jako przebudowa drogi, na wykonanie których inwestor w świetle regulacji ustawy Prawo budowlane zobligowany był do dokonania stosownego zgłoszenia (co Gmina L. uczyniła). W ocenie organu nadzoru budowlanego brak jest podstawy prawnej, który pozwalałby w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Przechodząc do zarzutów sformułowanych przez P. H. w odwołaniu MWINB wskazał, że organ I instancji zawiadomieniami z dnia 5.01.2021 r., znak: [...] oraz 22.01.2021 r., znak: [...] zapewnił stronom ich gwarancje procesowe umożliwiając zapoznanie się z aktami i ustosunkowania do całości zebranego materiału dowodowego. Ponadto w realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). W decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy MWINB podzielił argumentację rozstrzygnięcia organu I instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnym w tym przedmiocie. Skarżący kolejno podnosi w odwołaniu: "W mojej ocenie zarówno skarpy, betonowe elementy oraz wykonana nawierzchnia asfaltowa, co najmniej w kilku miejscach przekracza granice działki drogowej. (...) organ l instancji powinien przeprowadzić oględziny w terenie z udziałem stron ich przedstawicieli w postępowaniu inwestycyjnym, a nie opierać się na dowodach, których wiarygodność może budzić wątpliwości, a na pewno co do których strona nie miała możliwości się wypowiedzieć". MWINB podkreślił, iż obowiązek gromadzenia dowodów w sprawie nie spoczywa jedynie na organie administracji publicznej. Szczególnie jest to uzasadnione twierdzenie w sytuacji gdy przedłożony dowód może mieć istotny wpływ na przebieg postępowania. Skarżący błędnie wychodzi z założenia, iż to po stronie organu spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich wątpliwości strony postępowania, zwłaszcza w zakresie pomiarów geodezyjnych, bowiem organ ma obowiązek dać wiarę treści geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej (tj. oświadczenie oraz mapa z inwentaryzacji powykonawczej autorstwa J. P.). Podsumowując, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego MWINB stwierdził, że wykonane roboty budowlane nie wywołały stanu sprzeczności z prawem, co przed organem nadzoru budowlanego czyni niniejszą sprawę bezprzedmiotową. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. H., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 7, art. 10, art. 77, art. 79 k.p.a. poprzez brak niezbędnych działań pozwalających na pełne i wnikliwe ustalenia stanu faktycznego, co miało wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że organ umorzył postępowanie w oparciu o niepełne ustalenia z pominięciem udziału strony - skarżącego w tym postępowaniu. Na podstawie tych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ I instancji zaniechał ustalenia stanu faktycznego przed remontem ograniczając się jedynie do przyjęcia wyjaśnień inwestora. Trudno powiedzieć czy miały one charakter zeznań strony w rozumieniu k.p.a., a jeżeli tak było, to dlaczego czynności te zostały dokonane z pominięciem skarżącego. Informacja inwestora oraz treść zgłoszenia do Starosty [...] z zamiarem wykonania robót budowlanych polegających na remoncie nawierzchni drogowej jest niepełna. Przyjęcie takiego opisu planowanych robót stanowiło wprowadzenie w błąd organu właściwego do przyjęcia zgłoszenia o planowanych robotach, co przyczyniło się bezpośrednio do późniejszych konsekwencji tych działań (przekroczenia z robotami budowlanymi granic działki drogowej [...]). Zdaniem skarżącego brak dokumentacji projektowej i zgłoszenie robót jako remont drogi miało istotny wpływ na naruszenie granic sąsiednich nieruchomości. Kolejnym, uchybieniem postępowania jest brak możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Pismem z dnia 5 stycznia 2021 roku organ I instancji zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Pismem z dnia 14 stycznia 2021 roku skarżący wniósł uwagi do zgromadzonego materiału dowodowego kwestionując treść oświadczenia inspektora nadzoru. Kolejnym zawiadomieniem z dnia 22 stycznia 2021 roku, jak stwierdził organ II instancji zapewniono stronom ich gwarancje procesowe wynikające z art. 10 kpa, dając możliwość zapoznania się z zebranym materiałem w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Skarżący odebrał pismo 27 stycznia 2021 roku więc wyznaczony 7 dniowy termin upłynął 3 lutego 2021 roku. Tymczasem z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały złożone dwa pisma: oświadczenie inwestora datowane na 17 lutego 2021 roku oraz oświadczenie geodety (z uzasadnienia decyzji nie wynika data jego złożenia). Niemniej jednak poza sporem jest to, że zarówno oświadczenia geodety jak i pisma inwestora nie było w dokumentacji udostępnionej stronom do zapoznania się na podstawie zawiadomienia z dnia 22 stycznia 2021 roku. Zatem organ I instancji nie umożliwił skarżącemu zapoznania się z wyżej wymienionymi dokumentami oraz wniesienia ewentualnych uwag. Skoro tak, to doszło do uniemożliwienia skarżącemu jako stronie czynnego udział w postępowaniu i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Przy czym, nie chodzi tu o dowód nieistotny, ale dowód kluczowy, na którym zostały oparte rozstrzygnięcia obu organów. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ w odpowiedzi na skargę, a skarżący ani uczestnik nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Na wstępie należy zauważyć, że sprawa toczy się od października 2017 r. (pierwotnie żądania P. H. były załatwiane w trybie skarg i wniosków, postępowanie administracyjne wszczęto dopiero po wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 lipca 2017 r., sygn. II SAB/Kr 152/17 stwierdzającego bezczynność organu). Organ I instancji decyzją z 9 listopada 2017 r. odmówił nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, jednak MWINB uchylił tę decyzję w dniu 22 października 2018 r. Już wówczas organ odwoławczy wskazał na niewyjaśnienie podstawowej w tej sprawie kwestii: czy roboty budowlane zostały wykonane w granicach pasa drogowego. Kolejno w decyzji z 30 grudnia 2019 r. PINB umorzył postępowanie stwierdzając, że roboty budowlane nie wyszły poza granice pasa drogowego. Również i ta decyzja została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z 1 lipca 2020 r., w której wskazano na braki w ustaleniach faktycznych. Dopiero trzecia z kolei decyzja PINB (z dnia 22 lutego 2021 r.) została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy podzielić rozważania dotyczące kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako przebudowy, a nie remontu drogi. Ponieważ jednak zarówno przebudowa, jak i remont podlegają pod tryb zgłoszeniowy, a zgłoszenie zostało dokonane, zaś dołączony do zgłoszenia opis rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót świadczy o zamiarze dokonania przebudowy – należy uznać, że nie doszło do istotnych naruszeń prawa w tym zakresie. Trzeba też zgodzić się z organem odwoławczym, że w przypadku stwierdzenia przekroczenia granic pasa drogowego w trakcie wykonywania przedmiotowych robót budowlanych – mieliśmy do czynienia nie z przebudową, lecz z budową drogi, na wykonanie której wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwolenie na budowę. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy w trakcie wykonywania robót budowlanych doszło do przekroczenia granic pasa drogowego. Jest to więc problem z zakresu ustaleń faktycznych, z zakresu postępowania dowodowego. Zastosowanie przepisów prawa materialnego natomiast nie budzi zastrzeżeń Sądu. Podstawowym dowodem, na którym oparły się organy obu instancji jest geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza wraz z oświadczeniem jej autora, że droga po przebudowie biegnie tą samą trasą co przed przebudową, a wykonane skarpy i umocnienia wzdłuż drogi mieszczą się na działce drogowej nr [...]. Zgodnie z art. 3 pkt 14 u.p.b. ilekroć w ustawie jest mowa o dokumentacji powykonawczej - należy przez to rozumieć dokumentację budowy z naniesionymi zmianami dokonanymi w toku wykonywania robót oraz geodezyjnymi pomiarami powykonawczymi, natomiast we myśl art. 3 pkt 14b u.p.b. pod pojęciem "geodezyjnej inwentaryzacji powykonawcze" należy rozumieć geodezyjną inwentaryzację powykonawczą obiektów budowlanych w rozumieniu art. 2 pkt 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Definicję geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej w rozumieniu powołanej ustawy przytoczył MWINB w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu dokumenty te stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 k.p.a. Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, że oświadczenie autora geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej stanowi jej integralną część, będącą wyjaśnieniem wątpliwości co do przebiegu drogi po wykonanych robotach budowlanych. Oceny tej nie zmienia fakt, że oświadczenie zostało sporządzone w późniejszym okresie. Zarzuty skarżącego są w tym zakresie nieuzasadnione. Skarżący podnosi, że już w decyzji z dnia 1 lipca 2020 r. MWINB stwierdził, że "roboty budowlane prawdopodobnie przekroczyły granice działki drogowej [...]". Sąd nie znalazł w rozważaniach [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (str. 4 – 5 powołanej decyzji) takiego stwierdzenia, za to organ podkreślił kilkukrotnie, że kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona. W ocenie Sądu przeprowadzony w ponownym postępowaniu dowód w postaci oświadczenia autora inwentaryzacji w sposób wystarczający wyjaśnił sporny element stanu faktycznego. Odnosząc się do zarzutu dołączenia tego istotnego dowodu już po zawiadomieniu skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy trzeba wskazać, że jest on uzasadniony, jednakże nie miało to istotnego wpływu na treść decyzji, a tylko takie uchybienia przepisom postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego zaskarżoną decyzję należało ocenić jako prawidłową i skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.