II SA/Kr 1139/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 czerwca 2023 roku, znak: SKO-ZP-415-189/23 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Decyzją z dnia 15 maja 2023 r. znak: AGZ.6730.62.2022, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, z późn. zm.), art. 104 k.p.a. Burmistrz R.-Z. po rozpatrzeniu wniosku P. M. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą towarzyszącą zlokalizowanej w R.-Z. obręb R.-Z. na działkach nr ewid.[...],[...] W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej inwestycji przeprowadzono analizę, o której mowa w art. 53. ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczącą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się lokalizację planowanej inwestycji. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w odniesieniu do badanego zamiaru inwestycyjnego nie są spełnione łącznie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ww. ustawy. Organ podał, że na terenie objętym analizą nie występują działki zabudowane, znajdują się natomiast grunty użytkowane głównie rolniczo. Taki sposób zagospodarowania działki powinien być respektowany w ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy. Przychylenie się do wniosku i wycenie warunków zabudowy dla 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą towarzyszącą wpłynie negatywnie na ład przestrzenny. Proponowane zagospodarowanie terenu działki nie jest zgodne z zasadą będąca kontynuacją sposobu zagospodarowania opisaną wyżej i przez to nie stanowi jej kontynuacji. Dlatego też warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy według organu nie został spełniony. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. M.. Decyzją z dnia 29 czerwca 2023 r. znak: SKO-ZP-415-189/23, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, iż w granicach obszaru analizowanego oraz w jego rejonie nie można definiować uporządkowanej całości urbanistyczno-architektonicznej. Obszar w przeważającej części stanowią grunty rolne, leśne i nieużytki oraz lokalny i ponadlokalny układ komunikacyjny. W ocenie Kolegium wyznaczone granice obszaru analizowanego spełniają wymogi zachowania ustawowego ładu przestrzennego, o czym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie poszukiwania zabudowy, w odniesieniu do której spełniony byłby wymóg kontynuacji funkcji. Obszar analizowany wyznaczono zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i prawidłowość wyznaczenia nie budzi wątpliwości. Na podstawie dostępnych materiałów źródłowych, w tym danych powszechnie dostępnych z geoportalu Kolegium ustaliło, że teren działek objętych wnioskiem o ustalenie zabudowy leży w zwartym kompleksie terenów rolnych, przeplatanych zadrzewieniami. Obszar ten jest jednolity i nie występuje na nim żadna zabudowa. Wskazywana we wniosku zabudowa na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] znajduje się znacznie poza obszarem analizowanym. Na podstawie dostępnej w geoportalu mapy Kolegium ustaliło, że najbliżej terenu inwestycji znajduje się działka nr [...], oddalona od terenu inwestycji (działki nr [...]) o około 300m. Pozostałe działki wskazane przez odwołującego znajdują się w odległościach większych. Ww. działki zabudowane znajdują się na granicy zwartej zabudowy i niewątpliwe świadczą o stopniowym rozwijaniu się zabudowy miejscowości Z., jednak zarówno wskazane przez odwołującego działki, jak i działki objęte wnioskiem o ustalenie zabudowy tworzą z nieruchomościami sąsiednimi odrębne całości. Działki nr [...] - stanowią całość z sąsiednimi działkami rolnymi, zaś działki wymienione przez Odwołującego w odwołaniu -tworzą całość urbanistyczną z sąsiadująca z nimi zabudową. Powiększenie obszaru analizowanego z ustalonych zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. 72m do chociażby 300 m stanowiłoby nadużycie mające na celu poszukiwanie zabudowy pozwalającej na realizacje wniosku inwestora. W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że stanowiłoby to naruszenie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia ładu przestrzennego, poprzez dopuszczenie lokalizacji zabudowy 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych pośród pól uprawnych i zadrzewień w oderwaniu od zwartej, czy nawet rozproszonej zabudowy. Brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...] w Obr. R.-Z., albowiem nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Innymi słowy w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, na której istniałaby jakkolwiek zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na powyższą decyzję P. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5a u.p.z.p. poprzez wadliwe, to jest zbyt małe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, jak również błędną wykładnię pojęcia "front terenu" i partykularne ograniczenie analizy do zbyt małego terenu, a w konsekwencji poprzez całkowity brak przeprowadzenia rzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 u.p.z.p.; - art. 21 ust. 1, art. 22 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez naruszenie prawa własności skarżącego, uniemożliwienie mu zabudowy, naruszenie równej dla wszystkich ochrony prawa własności, jak również naruszenie prawa skarżącego do zabudowy nieruchomości gruntowej; - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w końcu poprzez brak uzasadnienia, które fakty organ uznał za udowodnione, a wszystko w przedmiocie przyjęcia granic obszaru analizowanego według wartości minimalnej, braku odniesienia się do miejsca położenia inwestycji, zagospodarowania terenu, rodzaju inwestycji sąsiednich, jak również faktu, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (zabudowane są działki [...] i [...],[...],[...],[...], a wszystkie dostępne z tej samej drogi dz. ew. nr [...]); - art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz jej emanację, jaką jest poszanowanie kultury administrowania poprzez brak uwzględnienia, że Gmina R.-Z. nie ma nadal MPZP, zatem rozstrzygnięcia dot. wydawania decyzji WZ powinny być szczegółowe, rzetelne i prawidłowo uargumentowane, nadto brak ustosunkowania się w Decyzji do zgłoszonych przez stronę postępowania uwag w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. ‘ Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sporne w sprawie było czy organy prawidłowo wyznaczyły granice obszaru analizowanego, wg jak twierdzi skarżący wartości minimalnej, bez odniesienia się do faktycznego miejsca położenia inwestycji, zagospodarowania terenu, rodzaju inwestycji sąsiednich, itp. Argumentacja ta nie jest zasadna. Zasady wyznaczania obszaru analizowanego zostały jednoznacznie określone w ustawie, zatem brak jest przesłanek aby w sposób nieuprawniony poszerzać granice obszaru analizowanego, tylko w tym celu, aby objąć nimi tereny zabudowane. Poszerzenie granic obszaru analizowanego następuje wyłącznie wówczas, jeśli służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze, w ten sposób, że zwiększony obszar analizy wyznaczony wokół inwestycji będzie tworzył całość urbanistyczną. Nie jest dopuszczalne poszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania uzasadnienia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, tak jak tego oczekuje strona. Taka sytuacja, jak wynika z analizy, w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Teren działek objętych wnioskiem leży w zwartym kompleksie terenów rolnych, przeplatanych zadrzewieniami. Obszar ten jest jednolity i nie występuje na nim żadna zabudowa. Wskazywana we wniosku zabudowa na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] znajduje się znacznie poza obszarem analizowanym. Najbliżej terenu inwestycji znajduje się działka nr [...], oddalona od terenu inwestycji (działki nr [...]) o około 300m. Pozostałe w/w działki znajdują się w odległościach większych. Dodatkowo te działki znajdują się na granicy zwartej zabudowy. Natomiast działki nr [...] - stanowią całość z sąsiednimi działkami rolnymi, zaś działki wymienione przez skarżącego tworzą całość urbanistyczną z sąsiadująca z nimi zabudową. Powiększenie obszaru analizowanego z ustalonych zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. 72m do co najmniej 300 m stanowiłoby nadużycie mające na celu poszukiwanie zabudowy pozwalającej na realizacje wniosku inwestora, co stanowiłoby naruszenie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia ładu przestrzennego, poprzez dopuszczenie lokalizacji zabudowy 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych pośród pól uprawnych i zadrzewień w oderwaniu od zwartej, czy nawet rozproszonej zabudowy. Ponadto w ocenie Sądu pojęcie sąsiedztwa z samej nazwy narzuca pewną bliskość, o której można powiedzieć w znaczeniu urbanistycznym, że istnieje wówczas, gdy pozostaje w stosunku do zabudowy dotychczasowej w czytelnych i uporządkowanych relacjach, o jakich mowa w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., tworząc ład przestrzenny. Obszar analizowany powinien co do zasady mieścić się w tak rozumianym otoczeniu urbanistycznym, z tego względu nie może być on określany zbyt rozlegle. Warunkiem określenia podobieństwa jest istnienie takiego otoczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r. II OSK 943/2009). Dodać też należy, że front działki, którego wymiary służą wyznaczeniu terenu analizowanego, ustalony został przez organ prawidłowo. Reasumując, skarżone organy prawidłowo ustaliły i oceniły, iż analizowany teren, wyznaczony zgodnie z regułami prawa, tworzy określoną całość i nie ma na tym terenie zabudowy, więc nie można przyjąć, że planowana zabudowa wnioskowanych działek 4 budynkami jednorodzinnymi spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.