II SA/Kr 114/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi "T" sp. z o. o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezydent Miasta T. , na podstawie z art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 2-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717) po rozpatrzeniu wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą w T. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sortowni odpadów komunalnych, na terenie obejmującym działki nr 1, 2, 3, 4 obr. [...] w T. przy ul. [...] i ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego, parkingu, kontenerowej stacji paliw, wagi, sieci wod-kan, gazowej oraz budowie dróg wewnętrznych, na terenie obejmującym działki nr 1 , 2, 3 , 4 obr. [...] w T. przy ul. [...] . Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały przedstawione w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że inwestycje objęte wnioskiem wymagają wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż obszar wskazany we wniosku nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt decyzji został przygotowany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Złożony wniosek odpowiadał warunkom zawartym w art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy opracowaniu decyzji posiłkowano się Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta T. (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 15 lipca 1999r.), nadto ustalenie wymagań dla planowanej inwestycji poprzedzono przeprowadzeniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu. Uzyskano uzgodnienie Okręgowego Urzędu Górniczego - postanowienie z dnia [...].07.2010r. znak: [...]. Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w T. , wskazując, że zaskarża odwołanie w części dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sortowni odpadów komunalnych. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego odmowy ustalenia warunków zabudowy w zaskarżonej części decyzji, 2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całego zgromadzenia materiału dowodowego, a w szczególności istnienia dołączonej do wniosku, ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] .06.2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji sortowni odpadów komunalnych, 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: - interpretację tego przepisu w sposób nieuwzględniający wykładni systemowej, zgodnie, z którą należy mieć na uwadze przede wszystkich ochronę prawa własności oraz zasadę wolności zagospodarowania terenu przejawiającej się w jego zabudowie oraz wykładni celowościowej, według której ratio legis przepisu jest ochrona ładu przestrzennego, a nie ograniczanie powstawania zabudowy tam, gdzie nie ma planu miejscowego. Stwierdzenie że przedmiotowy teren wymaga rewitalizacji, jako zaniedbany teren miejski o chaotycznej zabudowie usługowej, świadczy jedynie o ewentualnych przyszłych bliżej niesprecyzowanych i niepewnych zamierzeniach w przypadku konstruowania planu miejscowego, który na chwilę obecną nie istnieje. - przyjęciu, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla sortowni odpadów komunalnych może być, wskazany w części tekstowej analizy funkcji, brak podobnych obiektów, przy jednoczesnym błędnym ustaleniu w tej analizie znaczącego oddziaływaniu sortowni na środowisko, co stoi w sprzeczności z decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...].06.2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, oraz faktem, że na obszarze ulicy [...] oraz ulicy sąsiedniej istnieją obiekty o dużej uciążliwości i niekorzystnym oddziaływaniu na środowisko; - błędnym interpretowaniu pojęcia kontynuowania funkcji zabudowy poprzez możliwość powstania w analizowanym terenie jedynie obiektów podobnych, co istniejące, przy jednoczesnym ustaleniu identycznej - usługowej funkcji obiektu sortowni. - przyjęciu, że mimo funkcji usługowej inwestycji, a więc zgodnej z dotychczasową funkcją terenu, nie należy jej wprowadzać w analizowanym terenie albowiem oddziaływałaby ona na środowisko wizualnie, które to zastrzeżenie nie jest oparte o żadne racjonalne przesłanki, a w szczególności wobec braku zastrzeżeń w stosunku do dołączonego do wniosku projektu urbanistycznego mogącego być poddanego tego typu analizie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta T. do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu daje podstawę do przyjęcia, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla budowy sortowni odpadów komunalnych jest prawidłowa. W obszarze analizowanym nie występuje bowiem zabudowa usługowa, czy też pełniąca jakąś inną funkcję, która stanowiłaby przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a takim przedsięwzięciem jest budowa sortowni odpadów komunalnych. O charakterze sortowni świadczy chociażby wydana przez Prezydenta Miasta T. decyzja z dnia [...].06.2009r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji sortowni odpadów komunalnych. Prawidłowo organ l instancji przyjął, że teren znajdujący się przy ul. [...] w T. usytuowany jest niedaleko centrum miasta T. , ale obecnie zabudowany jest w sposób chaotyczny, jest zaniedbany i wymaga rewitalizacji. Zatem lokalizacja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w sposób istotny wpłynęłaby na możliwość późniejszego zagospodarowania terenów sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji. Wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu w obszarze analizowanym brak jest inwestycji o takim charakterze jak sortownia odpadów komunalnych. Przedstawione w odwołaniu obiekty usługowe tj. punkt skupu i magazynowania złomu, hurtownia materiałów budowlanych, punkt zbiórki sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zakład naprawy pojazdów samochodowych, stacja paliw płynnych, czy sprzedaż płyt meblowych to przedsięwzięcia związane z funkcją usługową. Nie są to jednakże inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a także inwestycje, które - tak jak sortownia odpadów komunalnych - mogłyby w sposób istotny oddziaływać na późniejszy sposób zagospodarowania przyległych terenów. Lokalizacja wytwórni mas bitumicznych przy ul. [...] stanowi co prawda lokalizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, jednakże ta inwestycja znajduje się przy innej drodze publicznej - ulicy [...] i w związku z tym nie może stanowi podstawy do ustalenia warunków zabudowy w oparciu o treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nadto organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla pozostałych obiektów jest prawidłowe, nastąpiło w sposób zgodny z treścią § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w T. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji l instancji. W ocenie strony skarżącej doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie zgodziła się z argumentacją, że decyzja odmowna wynika z konieczności objęcia terenu na którym znajduje się teren planowanej inwestycji rewitalizacją w sytuacji, gdy brak obecnie planu miejscowego, a w niewielkiej odległości od terenu inwestycji znajduje się kilka podmiotów gospodarczych mogących pogorszyć stan środowiska i wywierających wpływ na środowisko poprzez emisje różnego rodzaju zanieczyszczeń. Jak wynika z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach negatywne oddziaływanie sortowni odpadów zamyka się w granicach działki. Nadto inwestycja spełnia funkcję usługową dominującą na tym terenie. W ocenie strony skarżącej, brak było podstaw do wydania decyzji odmownej w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla sortowni odpadów komunalnych. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art 134 ustawy). Rozważania należy rozpocząć od zacytowania przepisów art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz.717), stanowiących, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie zaś do treści art.2 pkt 5) ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 i Nr 106, póz. 675). W myśl zaś art. 6 pkt 3) tej ostatniej ustawy celem publicznym jest budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Stosownie do przepisu art. 52 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającym zastosowanie tak do 'wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i - w związku z art.64 ust.1 ustawy - do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wniosek powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W przedłożonych aktach administracyjnych na karcie [...] znajduje się wniosek inwestora z dnia 21 lipca 2009 r. , w którym nie określono jednoznacznie (nie wykreślono zbędnej treści), czy dotyczy on ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też ustalenia warunków zabudowy. Ma to istotne znaczenie, gdyż tryby postępowania są przy tych wnioskach odmienne. Ponieważ jednak na k. [...] akt administracyjnych znajdują się pisma inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wniosek z dnia 21 lipca 2009 r., uznano, że ten brak wniosku został w ten sposób sanowany. Wniosek zawiera jednakże również inne braki. Część formularza dotycząca przyłączy i oznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji nie została wypełniona. W punkcie 2 , dotyczącym charakterystyki projektowanej zabudowy wpisano jedynie : "obiekty wolnostojące", bez określenia ich gabarytów, powierzchni zabudowy, ilości kondygnacji. We wniosku nie określono również charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. We wniosku inwestor podał, że przedkłada kopię mapy zasadniczej do celów opiniodawczych w skali 1 : 500 z naniesionym wstępnym -projektem zagospodarowania i 2 egzemplarze kopii mapy zasadniczej do celów opiniodawczych w skali 1: 500. Na karcie [...] akt administracyjnych znajduje się kserokopia jakiejś mapy, bez skali, bez pieczęci o przyjęciu do zasobu. Na karcie 8 znajduje się mapa z naniesioną linią koloru różowego, nie zawierająca jednakże opisu co ta linia oznacza. Jeżeli linia ta miałaby określać granice terenu objętego wnioskiem, to nie zawiera oznaczenia obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Powyższe oznacza, że wniosek inwestora nie odpowiadał wymogom ustawowym, a organ administracji zaniechał wezwania wnioskodawcy o uzupełnienie braków wniosku. Stosownie do treści art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl zaś ustępu 5 tego przepisu warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z przedstawionych do wniosku umów (zawartych na dostarczanie mediów do istniejącego lokalu niemieszkalnego przy ul. [...] w T. nie wynika, że istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanej inwestycji. W szczególności z umowy zawartej z Zakładem Energetycznym w T. (k. [...] ) wynika, że moc przyłączeniowa do istniejącego obiektu wynosi 40 kW, a we wniosku zapotrzebowanie określono na 55 kW. Umowa zawarta w [...] sp. z o.o. (k.[...] dotyczy obiektu przy ul. [...] w T. Zgodnie z treścią tej umowy wyłączone jest wprowadzanie wód opadowych i drenaży do sieci kanalizacyjnej. We wniosku zgłoszono zapotrzebowanie na kanalizację deszczową ogólnospławną. W zakresie infrastruktury technicznej wskazano również potrzebę dostarczania gazu w ilości 10 m sześc/h. Wnioskodawca nie określił, czy teren inwestycji ma takie uzbrojenie i czy ewentualnie jest ono wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stosownie do treści art.53 ust.4 ustawy, stosowanego odpowiednio (na podstawie art.64 ust.1 ustawy) do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy , decyzję wydaje się po uzgodnieniu m.in. z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 10), wojewodą, marszałkiem województwa, regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 10 a). Organ l instancji podał jedynie w uzasadnieniu decyzji, że lokalizację inwestycji uzgodniono z Okręgowym Urzędem Górniczym (postanowienie z dnia[...].07.2007 r.), ale również tego uzgodnienia brak jest w aktach sprawy. Organy nie ustaliły, czy w sprawie występują przesłanki wskazane w art.53 ust.4 pkt 10 i 10 a ustawy. Wskazać również należy, że stosownie do treści art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jedną nich jest ta, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższe oznacza, że zmiana w zagospodarowaniu terenu uzależniona jest od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500). Uzupełnieniem regulacji zawartej w art.61 ustawy są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ust.1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei według ustępu 2 tego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to , o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.03.164.1588), wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Nadto, zgodnie z przepisem § 2 pkt 5) cytowanego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W części tekstowej analizy wskazano, że skoro szerokość frontu działki przylegającej bezpośrednio do drogi publicznej (ul.[...]) wynosi 23 m, to promień wyznaczający obszar analizowany wynosi 69 m. Odległość ta, jak wynika z części graficznej analizy (k.[...]) jest odległością między granicą terenu inwestycji a granicą wyznaczonego obszaru analizowanego. W cytowanym wcześniej przepisie § 2 pkt 5) rozporządzenia nie zostało jednakże określone, że prawnie istotna jest szerokość frontu działki przylegającej bezpośrednio do drogi publicznej. Wskazać również należy, że w § 6 rozporządzenia użyto sformułowania "od strony frontu działki". Analiza przepisu § 3 ust.1 w związku z § 2 pkt 5) rozporządzenia wskazuje, że odległość między granicami (średnicy) obszaru analizowanego powinna wynosić co najmniej trzykrotną szerokość granicy terenu inwestycji położonej od strony drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, przy czym odległość ta nie może wynosić nie mniej niż 50 m. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z części graficznej analizy, granica terenu inwestycji od strony ul. [...] ma długość około 130 m. Jedynie mały fragment tego terenu, na długości 23 m, jest wysunięty poza tę granicę i przylega bezpośrednio do ul. [...] Gdyby przyjąć, że ta właśnie wielkość jest wyznacznikiem granic obszaru analizowanego, to zgodnie z podanymi wcześniej zasadami, minimalna odległość między granicami obszaru analizowanego winna wynosić 69 m. Takiego wyniku zaakceptować nie można. Obszar analizowany byłby wówczas mniejszy niż sam teren inwestycji. Dlatego też wykładnia celowościowa przepisu wskazuje, że dla wyznaczenia obszaru analizowanego istotna jest długość granicy terenu inwestycji znajdująca się od strony drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd. Ponieważ inwestycja ma być realizowana na kilku działkach, punktem odniesienia dla ustalenia trzykrotnej szerokości powinny być długości działek, przez które przebiega linia łącząca najdalej wysunięte punkty przedsięwzięcia. Przy uwzględnieniu, że wymiar ten wynosi około 130 m , średnica obszaru analizowanego powinna wynosić co najmniej 390 m. W części graficznej analizy wynosi zaś około 260 m. Uznać zatem należy, że obszar analizowany został wyznaczony nieprawidłowo. Ponieważ wyznaczenie niezbędnych wskaźników determinowane jest charakterystyką zabudowy występującej w obszarze analizowanym, już to uchybienie, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Dlatego też, dla porządku jedynie, wskazać należy, co następuje: Przepis § 4 rozporządzenia stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. W analizie wskazano, że "w związku z położeniem przedmiotowych działek poza odległością 6 m od krawędzi jezdni ul. [...] - nie dotyczy". Taki zapis znalazł się również w samej decyzji. Jest to stanowisko błędne. Treść przepisu wskazuje, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jest obligatoryjnym elementem decyzji. Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie w sposób zbyt lakoniczny wyjaśniono dopuszczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - do 50 %, przy średniej ok.9,5%. Treść § 6 rozporządzenia wskazuje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (od strony, z której odbywa się główny wjazd na działkę), wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie wskazano, że dla budynku biurowego ustala się ten parametr jako - max. 30 m, przy występujących w obszarze analizowanym szerokościach elewacji frontowej od 6 m do 30 m. Nie wskazano jednakże, które działki wzięto do porównań. W analizie nie wyjaśniono również dlaczego tego parametru nie wyznaczono na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie podano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach wymienionych w opracowaniu wynosi 4 m. Analiza nie wyjaśnia w sposób dostateczny dlaczego dla budynku inwestora ustalono ten wskaźnik jako - max. 9 m. Podsumowując, stwierdzić należy, że określenie wskazanych wyżej cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. W niniejszej sprawie organ , mimo wadliwości analizy, ustalił warunki zabudowy na podstawie jej wyników. Jeżeli, według przepisu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy, określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy ma spełniać założenie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, to rozstrzygnięcie sprawy o ustalenie warunków zabudowy przez organ nie polega wyłącznie na powieleniu w decyzji parametrów wskazanych w analizie. Analiza ta, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji uzasadnienia takiego nie zawiera, co stanowi o naruszeniu przepisu art.107 kpa. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazać należy, że stosownie do treści art.56 ustawy, stosowanego w myśl art. 64 ust.1 ustawy odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ten ostatni przepis jest przepisem ogólnym, nakazującym uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym między innymi wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, jak i potrzeb interesu publicznego. Przepis ten, jako jedynie kierunkujący działania w zakresie zagospodarowania przestrzennego nie może zatem samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. "Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie " (tak w wyroku WSA w Lublinie z dnia 28.05.2009 r., sygn. II SA/Lu 751/08, LEX nr 558385). Twierdzenie organu odwoławczego, że odmowę ustalenia warunków zabudowy dla budowy sortowni odpadów komunalnych uzasadnia fakt, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa usługowa, która stanowiłaby przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłanką ustawową dla ustalenia warunków zabudowy jest bowiem stwierdzenie przez organ, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Dlatego też, stosownie do § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyznaczenie obszaru analizowanego służy do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei według § 2 pkt 2) tego rozporządzenia przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. W rozpatrywanej sprawie dla podjęcia decyzji istotna jest zatem występująca w obszarze analizowanym zabudowa o funkcji usługowej. Z decyzji środowiskowej z dnia [...].06.2009 r. wynika, że wszelkie uciążliwości inwestycji zamkną się w granicach działki, do której inwestor ma tytuł prawny. Podkreślenia również wymaga, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Reasumując, stwierdzić należy, że wydane decyzje zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego: art.52 ust.2, art.61 ust.1 pkt 1 i 3 w związku z art.64 tej ustawy, § 3 ust.1, § 5, § 6, § 7 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa procesowego, a to art.107 kpa przez brak precyzyjnego rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych wyżej uchybień. Dlatego też , na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art.135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.