II SA/Kr 114/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi E. Spółka z o.o. w K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 11 grudnia 2018 roku, znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. Spółka z o.o. w K. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2018 roku, znak [...] Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania Firma A wniesionego od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 maja 2018 roku nr. [...].[...] w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi i rozbiórką muru granicznego na działkach nr. [...], [...], obr. [...] j. ewid. [...] przy ul. [...] w K.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 134 K.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewoda wskazał, iż w dniu 9 lipca 2018 roku Urząd Miasta K. przekazał wraz z aktami sprawy odwołanie Firma A z dnia 26 czerwca 2018 roku, które zostało wniesione w związku z wydaniem decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Odwołanie nie było podpisane przez osobę reprezentującą spółkę, a jedynie w końcowej części pisma znajdowała się drukowana informacja ,, Za Firma A Organ odwoławczy pismem z dnia 12 lipca 2018 roku na podstawie art. 64 K.p.a. wezwał stronę do uzupełnienia braku odwołania w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. Wezwanie doręczone zostało 16 lipca 2018 roku, o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach organu II instancji. W wezwaniu poinformowano o możliwych sposobach dokonania uzupełnienia, między innymi o listownej możliwości, na adres urzędu z podaniem sygnatury sprawy, a także o sposobie obliczenia terminu dokonania uzupełnienia, w przypadku korzystania z formy listownej uzupełnienia braku odwołania. Organ odwoławczy wzywając do uzupełnienia odwołania o brakujący podpis uznał, że odwołanie powinno być traktowane jako podanie wnoszone przez stronę domagającą się przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy. Mają zatem w takim przypadku zastosowanie przepisy regulujące zasady i wymagania, które muszą spełniać podania, między innymi art. 64 K.p.a.. W określonym terminie 7 dni, tj. 23 lipca 2018 r. została nadana w placówce pocztowej przesyłka zawierająca pismo datowane na 13 czerwca 2018 roku o treści bardzo zbliżonej do treści niepodpisanego odwołania. Stwierdzone rozbieżności w treści obu pism zatytułowanych "Odwołanie" (data widniejąca na pismach, inne pojedyncze słowa w tekście, inne znaki interpunkcyjne, druk jednostronny i dwustronny), nie pozwalają na stwierdzenie, że są to dwa egzemplarze tego samego odwołania, a zatem, że przysłanie pisma datowanego na 13 czerwca 2018 r. stanowi wypełnienie obowiązku nałożonego na odwołującego. W tych okolicznościach, na podstawie art. 64 K.p.a. zostało wysłane do strony zawiadomienie o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. Taka praktyka administracyjna była stosowana wcześniej w innych sprawach, w analogicznych przypadkach, zarówno przez tutejszy organ jak i przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego (organ wyższej instancji). Strona postępowania, której odwołania nie rozpatrzono, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który postanowieniem z 27.11.2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1442/18 skargę odrzucił, ale w uzasadnieniu wskazał na nieprawidłowe działanie organu odwoławczego, wskazując na orzeczenie NSA (7) z 3.09.2013 r. I OPS 2/13 oraz wyrok NSA z 15.04.2010 r. I OSK 135/10, LEX 595093. Z orzeczeń tych wynika, że przepis art. 64 K.p.a. jest przepisem regulującym postępowanie przed organem I instancji i może mieć ewentualne zastosowanie tylko w sprawach prowadzonych przez organ odwoławczy w przypadkach gdy zagadnienie nie jest uregulowane odmiennie. Kwestia nieuzupełnienia braków odwołania skutkuje niedopuszczalnością odwołania zgodnie z treścią art. 134 K.p.a. W konkluzji Wojewoda wskazał, iż strona odwołująca się, tj. spółka Firma A nie wykonała zalecenia wskazanego w wezwaniu sformułowanym na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Wada wezwania, polegająca na powołaniu nieprawidłowej podstawy prawnej, nie jest uchybieniem istotnym, ponieważ wskazana w nim wada odwołania istniała i bez względu na poprawność podstawy prawnej wezwania, należało ją poprawnie usunąć, aby odwołujący mógł oczekiwać merytorycznego rozstrzygnięcia swojego odwołania. Wezwanie do podpisania odwołania było uzasadnione. Nieprawidłowo zastosowany tryb pozostawienia bez rozpoznania odwołania spółki Firma A zostaje naprawiony niniejszym postanowieniem orzekającym o niedopuszczalności odwołania. Na powyższe postanowienie Wojewody z 11 grudnia 2018 roku, znak [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła spółka Firma A, zaskarżając ww. postanowienie w całości oraz wniosła o: przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu obrazującego zmiany w odwołaniu z 26 czerwca 2018 r. wobec odwołania z 13 czerwca 2018 r.; o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 128 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że redakcyjne odmienności w odwołaniu złożonym na skutek wezwania strony do uzupełnienia braku podpisu obligowały organ do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, podczas gdy treść uzasadnienia odwołania nie stanowi niezbędnego elementu odwołania, a obydwa odwołania są wobec siebie tożsame co do treści; - art. 128 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że redakcyjne odmienności między pismem pierwotnie złożonym, a pismem złożonym na skutek wezwania do uzupełnienia braku podpisu nie stanowią pisma, o którym mowa w art. 128 k.p.a. (pismo wyrażające brak zadowolenia z rozstrzygnięcia administracyjnego), podczas gdy zarówno wersja odwołania z 26 czerwca 2018 r. jak i wersja odwołania z 13 czerwca 2018 r. wskazują na rzeczone "niezadowolenie" i są ze sobą tożsame co do treści; - naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1-2 Prawa przedsiębiorców przez jego niezastosowanie i w efekcie rozstrzygnięcie sprawy w sposób nad wyraz formalny i tym samym pozbawienie strony prawa do złożenia odwołania, podczas gdy redakcyjne odmienności w odwołaniu złożonym na skutek wezwania do uzupełnienia braku podpisu nie powinny skutkować odebraniem prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty argumentując, iż organ błędnie pozostawił odwołanie spółki bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., co skutkowało utrudnieniem możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego tego rozstrzygnięcia. W związku z tym skarżąca złożyła dwie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Skarżąca wskazała, iż dopiero zaskarżone postanowienie stanowiło postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Skarżąca podkreśliła, iż poprawione, tj. podpisane odwołanie, w rzeczywistości nie było wersją odwołania z dnia 26 czerwca 2018 roku lecz roboczą wersją pisma z 13 czerwca 2018 roku niemniej jednak były to wersje tożsame, praktycznie nie różniące się od siebie. W ocenie skarżącej obie wersje tego samego odwołania wskazują, że zostały złożone w imieniu spółki Firma A , dotyczą decyzji z dnia 30 maja 2018 roku, zaskarżają decyzję w całości, zawierają te same zarzuty oraz wnioski. Niezależnie zatem od pewnych redakcyjnych i językowych odmienności obu pism, relewantnym prawnie jest okoliczność złożenia podpisu przez skarżącą. Skarżąca podkreśliła także nadmiernie formalistyczne stanowisko organu, który nie potraktował pisma przesłanego przez stronę wskutek uzupełnienia braku jako tożsamego z odwołaniem skarżącej z dnia 26 czerwca 2018 roku. Wniesienie drugiego odwołania nie skutkowało żadnymi korzyściami po stronie skarżącej, nie uległ bowiem wydłużeniu termin do złożenia odwołania, skarżąca nie wniosła bowiem do organu odwołania uzupełnionego o dodatkową argumentację na skutek wezwania do uzupełnienia braku podpisu. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej "P.p.s.a."- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z ww. kategorii, dlatego też niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontroli Sądu poddano w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody z 11 grudnia 2018 roku, stwierdzające niedopuszczalność odwołania Firma A wniesionego od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 maja 2018 roku w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności należy wskazać, że istotnie organ odwoławczy w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych odwołania nieprawidłowo powołał dsię na dyspozycję normy art. 64 K.p.a. co do pozostawienia odwołania bez rozpoznania, zamiast wskazania normy art. 134 K.p.a. Powyższe uchybienie nie było jednak uchybieniem istotnym, bowiem rację ma organ, że wada odwołania złożonego przez spółkę Firma A istniała i, bez względu na wskazaną podstawę prawną wezwania o braki, należało brak formalny odwołania usunąć. Odwołanie znajdujące się na k. 18 -14 akt odwoławczych w rzeczywistości nie zawiera podpisu osoby lub osób reprezentujących odwołującą się spółkę, a w miejscu na podpis widnieje wydrukowany napis: ,,za spółkę Firma A ’’. Wezwanie do uzupełnienia tego braku formalnego było zatem uzasadnione. Spółka w zakreślonym terminie 7 dni wniosła do organu pismo zatytułowane jako odwołanie, datowane na dzień 13 czerwca 2018 roku, zawierające podpis. W ocenie skarżącej spółki wniesienie takiego pisma czyniło zadość wezwaniu organu i stanowiło uzupełnienie braku formalnego odwołania. Organ odwoławczy uznał natomiast, że jest to nowe odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z 30 maja 2018 roku i wysłał do odwołującej się spółki pismo z informacją, iż wobec nieuzupełnienia braku formalnego, na podstawie art. 64 K.p.a., pozostawił bez rozpoznania odwołanie z 28 czerwca 2018 roku. Niewątpliwie, jak już wyżej wskazano, organ błędnie zastosował przepis art. 64 K.p.a i pozostawił odwołanie z 28 czerwca 2018 roku bez rozpoznania. Jest to przepis, który może mieć zastosowanie jedynie w sprawach prowadzonych przed organem I instancji, a w postępowaniu odwoławczy ma zastosowanie tylko wówczas, gdy zagadnienie to nie jest uregulowane odmiennie. W postępowaniu administracyjnym istnieje natomiast przepis normujący sytuację, gdy braki odwołania nie zostaną uzupełnione w terminie i jest nim przepis art. 134 K.p.a. Dokonując natomiast porównania treści obarczonego brakiem podpisu odwołania z dnia 28 czerwca 2018 roku, którego uzupełnienia zażądał organ, z datowanym na 13 czerwca 2018 roku prawidłowo podpisanym odwołaniem, złożonym jako uzupełnienie braków, Sąd stwierdził, że treściowo są to pisma tożsame. Z tego względu rację ma skarżąca spółka, że uzupełniła brak formalny wniesionego w terminie odwołania, wysyłając do organu pismo, będące podpisanym odwołaniem, dotyczy bowiem tej samej decyzji, zarzuty są tożsame, podobnie jak uzasadnienie. Strona skarżąca zatem słusznie zarzuciła w skardze, że uzupełniła brak formalny w postaci braku podpisu, przesyłając w terminie do organu podpisane odwołanie, co prawda z datą 13 czerwca 2018 roku, jednak w dalszym ciągu treściowo tożsame z odwołaniem datowanym na 28 czerwca 2018 roku. Organ winien był zatem odwołanie rozpatrzeć merytorycznie, a nie stwierdzać jego niedopuszczalność, jako odwołania, którego braku formalnego nie uzupełniono. Jednym z możliwych sposobów uzupełnienia braku formalnego pisma, w postaci braku podpisu, jest przesłanie do organu egzemplarza opatrzonego podpisem. Fakt, że tak jak w niniejszym przypadku - o czym świadczą uwidocznione na k. 12 v- 16 akt sądowych nieistotne różnice - jest to taka sama (analogiczna), a nie ta sama wersja odwołania, nie powinna była skutkować uznaniem odwołania datowanego na 13 czerwca 2018 roku za nowe odwołanie, a należało je potraktować jako pismo uzupełniające braki formalne odwołania datowanego na 28 czerwca 2018 roku. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt I sentencji, uwzględniając skargę i uchylając zaskarżone postanowienie Wojewody, z uwagi na zaistniałe w sprawie naruszenie przepisów postępowania, które w tym przypadku miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (uiszczony wpis od skargi).