II SA/Kr 1140/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 15 lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie nakazania przywrócenia wybudowanemu przepustowi wodnemu funkcji przemieszczania wody I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn.. akt II SA/Kr 1140/15 Uzasadnienie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia 15 lipca 2015 r. jako podstawę prawna wskazując art. 138 § 2, art. 7, art. 61 § l, art. 77 § l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., póz. 267 z późn. zm.) oraz art. 64a i art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., póz. 469), po rozpatrzeniu odwołania Pana M.P. od decyzji Starosty M. z dnia 14 kwietnia 2015 r. znak: [...] , odmawiającej wydania decyzji częściowej w przedmiocie nakazania Wójtowi Gminy G. przywrócenia wybudowanemu przepustowi wodnemu, po którym biegnie droga (działka nr [...] , obręb [...] , Gmina G. ) funkcji przemieszczania wody oraz odmawiającej wydania decyzji w przedmiocie nakazania Wójtowi Gminy G. likwidacji szkody, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż w toku postępowania dokonano następujących czynności: pismem z dnia 17 września 2014 roku, Pan M.P. , działający przez Radcę Prawnego Pana M.R. wniósł o wydanie decyzji częściowej w przedmiocie nakazania Wójtowi Gminy G. przywrócenia wybudowanemu przepustowi wodnemu, po którym biegnie droga (działka nr [...] obręb [...] , Gmina G. ) funkcji przemieszczania wody oraz wydania decyzji w przedmiocie nakazania Wójtowi Gminy G. likwidacji szkody. W uzasadnieniu wskazano, iż wybudowanie przepustu pod drogą biegnącą po działce [...] oddziałuje niekorzystnie na przylegające grunty. W dniu 6 listopada 2014 roku odbyły się oględziny terenu w okolicy przepustu pod drogą gminną, na cieku wodnym usytuowanym na działce nr [...] w miejscowości Ż . W dniu 14 stycznia 2015 roku odbyła się rozprawa administracyjna, w toku której dokonano przesłuchania świadków. Pani E.D. zeznała, że nie pamięta czy droga była remontowana. Pan W.S. oświadczył, że 10-9 lat temu wybudowano przejazd, wstawiając dwa kręgi i nie jest pewien czy przed remontem kręgów nie było. Następnie w dniu 11 lutego 2015 roku przeprowadzono kolejną rozprawę administracyjną, w trakcie której również przesłuchano świadków. Pan L.P. stwierdził, że chyba w latach 70 - tych wsadzono "dryny". Pan M.M. oświadczył, że w 2005 roku realizował zadanie budowlane dla Gminy G. polegające na wymianie załamanych rur przepustowych oraz wykonaniu nawierzchni bitumicznej. Pani E.W. stwierdziła, że przed remontem w 2005 roku była chyba jedna rura i chyba mniejsza o połowę. W dniu 4 marca 2015 roku przesłuchano Pana S.P. , który oświadczył, że nowy przepust wykonano ok. 8,10 lat temu. Pismem z dnia 25 marca 2015 roku, znak: [...] , Gmina G. przekazała Organowi dokumentację przetargową dotyczącą prac, w ramach których wykonano przepust pod drogą gminną w Ż. . Starosta M. , pismem z dnia 25 marca 2015 roku, znak:[...] , zawiadomił o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami i dokumentami, w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. W dniu 14 kwietnia 2015 roku Starosta M. wydał powołaną na wstępie decyzję, od której odwołał się Pan M.P. , działający przez Radcę Prawnego Pana M.R. . Analizując akta sprawy, Organ II Instancji stwierdził co następuje: odwołanie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w odwołaniu. Organ I Instancji rozpatrzył sprawę na podstawie art. 64b ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem: "w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji tub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidacją szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Powołany przepis odnosi się do niewłaściwego utrzymywania urządzenia wodnego, np. spowodowania w drodze zaniedbań niedrożności urządzenia. Natomiast niniejsza sprawa dotyczy wykonania przepustu, które mogło nastąpić bez uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W związku z tym, właściwą kwalifikacją prawną byłby art. 64a ustawy Prawo wodne. W myśl tego artykułu: " 1. Jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2. (...) 4. W postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o legalizacji urządzenia wodnego stosuje się przepisy art. 127 ust. 6-8. 5. Jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. " Zgodnie z art. 122 ust. l pkt 3 w/w ustawy:Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na: (...) wykonanie urządzeń wodnych." Przepis art. 9 ust. 2 pkt l lit. "b" powyższej ustawy stanowi, iż: "Przepisy ustawy dotyczące: (...) urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do:(...) prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, linii energetycznych, linii telekomunikacyjnych oraz innych urządzeń ". Wnioskodawca domagał się załatwienia sprawy na podstawie art. 64b ustawy Prawo wodne. Niemniej jednak, w myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r., II OSK 1812/11: "(...) Organ administracji nie może być związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, albowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie." W treści wniosku powoływano się na wykonanie urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego i wskazano również art. 64a ustawy Prawo wodne, co mogłoby sugerować żądanie wszczęcia postępowania z art. 64a ust. 5 w/w ustawy. W każdym razie w przypadku wątpliwości, Organ winien zwrócić się do Wnioskodawcy o sprecyzowanie podania. Zgodnie bowiem z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 kwietnia 2013 r., II SA/Bk 28/13: "Stosownie do treści art. 61 § l k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w miarę wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, organ powinien ustalić rzeczywistą wolę strony skarżącej. " Organ nie ustalił rzeczywistej woli wnioskodawcy, co oznacza naruszenie art. 61 § l Kpa stanowiącego, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Poza tym, Organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego. Zgodnie z art. 7 Kpa: " W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli." W myśl art. 77 § l Kpa: " Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy." Przepis, art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne stanowi, iż: "Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom." Przepisy art. 64a ustawy Prawo wodne mają charakter szczególny w stosunku do art. 29 tej ustawy. Jeżeli więc zmiana stanu wody na gruncie jest wynikiem wykonania (przebudowy) urządzenia wodnego bez pozwolenia wodnoprawnego, zastosowanie znajdzie przepis art. 64a w/w ustawy. W decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 17 października 2012 r., [...] , wskazano bowiem, że: "Przepisy art. 64a ust. 5 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 2 oraz art. 64b i art. 77p.w. stanowią lex specialis do art. 29 tej ustawy. Obejmują one zatem przypadki szkodliwej dla gruntów sąsiednich zmiany stosunków wodnych na gruncie spowodowanej zasypaniem urządzenia wodnego (np. rowu melioracyjnego), w wyniku zarówno nienależytego jego utrzymania, jak i celowego zniszczenia. W obu przypadkach organem właściwym do załatwienia sprawy jest organ wydający pozwolenia wodnoprawne, którym jest: starosta, marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu. " Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że Organ I Instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 61 § l i art. 77 § l Kpa. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które może mieć wpływ na ustalenie uprawnień i obowiązków, co w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazuje na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzją w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z, naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. " Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, należy wziąć pod uwagę przedstawione w uzasadnieniu okoliczności, dotyczące wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ winien ustalić rzeczywistą wolę Strony. Jeżeli Wnioskodawca będzie domagał się procedowania na podstawie art. 64a ustawy Prawo wodne, Organ winien przeprowadzić w oparciu o ten przepis postępowanie i uzupełnić materiał dowodowy, m.in. co do zakresu prac (np. czy miało miejsce wykonanie przepustu, jego przebudowa, remont), korzystając z innych jeszcze środków dowodowych. Skargę na tę decyzję złożyła Gmina G. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: art. 61 § l k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, iż organ I instancji nie ustalił rzeczywistej woli wnioskodawcy podczas gdy zgodnie z treścią j ego żądania oraz opisanym we wniosku stanem faktycznym celem wnioskodawcy było prowadzenie postępowania w oparciu o art. 64b ustawy prawo wodne nie zaś na podstawie art. 64a., naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a poprzez przyjęcie, że |czynności zrealizowane przez skarżącego stanowiły wykonanie urządzenia wodnego wykonanego bez uzyskania pozwolenia wodnoprawnego podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że skarżący podejmował jedynie prace mające na celu utrzymanie już istniejącego urządzenia wodnego, naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie prawy do ponownego rozpoznania podczas gdy w zaistniałej sprawie właściwym było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w całości. Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to: art. 64a ust. l i ust. 5 ustawy prawo wodne poprzez jego błędne stosowanie polegające na przyjęciu, iż ma on zastosowanie do zaistniałego stanu faktycznego podczas gdy prawidłowa jego analiza wskazuje, iż prawidłową kwalifikacją prawną wydania decyzji administracyjnej w sprawie powinien być art. 64b ustawy prawo wodnej. Mając na uwadze powyższe zarzuty na podstawie art. 145 § l pkt. l lit. a) i c) p.p.s.a o skarżący wniósł o uchylenie decyzji z dnia 15 lipca 2015 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu d Wodnej w K. , znak: [...] , a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż błędnie przyjął organ II instancji, iż na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie ustalono w sposób prawidłowy rzeczywistej Wnioskodawcy M.P. . Podkreślenia wymaga fakt, iż wniosek przez Wnioskodawcę był jednoznaczny i nie wymagał dokonywania szczegółowej interpretacji. Co więcej, strona była reprezentowana przez pełnomocnika, a zatem trudno uznać, aby złożone żądanie miało inny niż wskazany w treści podania. Zakres sprawy administracyjnej wyznacza przedstawiony w podaniu stan faktyczny. Zgodnie z treścią wniosku oraz zgromadzonego materiału dowodowego celem wnioskodawcy było wydanie decyzji w związku z nienależytym utrzymaniem urządzenia wodnego, które doprowadziło do szkody w jego majątku. Chociaż organ nie jest związany kwalifikacją prawną wskazaną we wniosku to nie może jednak samodzielnie wyznaczać granic stanu faktycznego - jest to wyłącznie uprawnienie strony albowiem to w końcu jej interes prawny jest potencjalnie naruszony. Mając to na względzie Dyrektor Regionalny błędnie uznał, że doszło do .naruszenia art. 61 § l k.p.a. W nawiązaniu do powyższego wypada uznać, że organ II instancji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny w sprawie. Należy zaznaczyć, że już na etapie postepowania przed organem I instancji istniały zasadnicze trudności z ustaleniem, kiedy na nieruchomości wnioskodawcy wykonano przepust wodny pod drogą gminną. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił jednoznacznie udzielić odpowiedzi w niniejszej materii. Niemniej jednak wnioskodawca jednoznacznie określił, że szkody powstałe na jego nieruchomości były wynikiem prac podjętych przez Gminę G. W związku z tym należy uznać, że ewentualne odszkodowanie Skarżącego dotyczy nie wybudowania bez pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego, ale jego nienależytego utrzymania. Jest to tym bardziej oczywiste skoro skarżący wykonywał jedynie roboty na istniejącym już przepuście wodnym, a nie wykonywał nowe urządzenie. Tym samym organ II instancji naruszył art. 7 k.p.a, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż niewłaściwe ustalił stan faktyczny oraz w sposób wadliwy i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. który uchylił do ponownego rozpatrzenia decyzję Starosty M. odmawiającą wydania decyzji w przedmiocie nakazania Wójtowi Gminy G. przywrócenia wybudowanemu przepustowi wodnemu funkcji przemieszczania wody oraz odmawiającej wydania decyzji w przedmiocie nakazania Wójtowi Gminy G. likwidacji szkody (wypłaty kwoty 61 642 56 zł) na rzecz wnioskodawcy M.P. . Zdaniem organu II instancji, postępowanie powinno dotyczyć legalizacji przepustu wodnego (mógł on być wybudowany bez uzyskania pozwolenia wodnoprawnego) i tak należało rozumieć (sprecyzować) wniosek o wszczęcie postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z dyspozycją 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis art. 156 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi z kolei, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanką do stwierdzenia przez sąd nieważności decyzji organów administracji, w oparciu o wyżej przytoczony przepis jest między innymi wydanie przez te organy decyzji bez podstawy prawnej (sytuacja, kiedy to organy orzekały nie opierając się na żadnym przepisie prawnym lub też orzekały jako podstawę rozstrzygnięcia wskazując wprawdzie przepis, który jednak nie mógł stanowić dla tego organu upoważnienia do rozstrzygnięcia w prawnej formie decyzji administracyjnej) lub z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa jest w definiowane jako naruszenie wyraźnej nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego lub procesowego (J. Jendrośka, B. Adamiak: Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji PiP 1986 r. Nr 1) lub też - mając na uwadze skutek dokonanych przez organ administracji naruszeń prawa - jako naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (A. Zieliński: O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 KPA Pip 1986 Nr 2). W literaturze i orzecznictwie wyrażany jest też pogląd, niejako łączący dwa wyżej prezentowane stanowiska, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa stanowi koniunkcję takich elementów jak oczywistość naruszenia prawa oraz skutki ekonomiczne i gospodarcze jaka decyzja wywołuje a które nie mogą być zaakceptowane jako wynikające z aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 1992 r. V SA 86/92). To ostatnie stanowisko podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę, zdaniem którego zaskarżona decyzja godzi w porządek prawny, gdyż w sposób oczywisty narusza obowiązujące przepisy oraz wywołuje skutki gospodarcze nie dające się pogodzić z zasadą praworządności. Decyzja ta obarczona jest zatem wadami w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z dyspozycją art. 64b Ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.). w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Z kolei art. 64a jej ustawy stanowi, iż jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2. (ust 1). Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, wynoszącą 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego (ust 2). Opłata, o której mowa w ust. 2, stanowi dochód budżetu państwa (ust 3). W postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o legalizacji urządzenia wodnego stosuje się przepisy art. 127 ust. 6-8. (ust 4). Jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku (ust 5). Przepisy te wydają się nie nastręczać większych kłopotów interpretacyjnych. Pierwszy z nich (art. 64b) dotyczy nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego (w nienależytym stanie technicznym) na skutek czego następuje zmiana jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty. Celem postępowania jakie organ administracji z urzędu albo na wniosek prowadzi w oparciu o wyżej przytoczona regulację, jest przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód jakie urządzenie na skutek niewłaściwego stanu technicznego wyrządziło. Drugi przepis (art. 64a) dotyczy legalizacji urządzenia wodnego tj. urządzenia wybudowanego bez pozwolenia wodnoprawnego. Prowadzi je organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego zawsze na wniosek właściciela tego urządzenia. Przepis ten zawiera także normę udzielającą kompetencji organowi do nakazania likwidacji urządzenia w razie nieuzyskania legalizacji lub niewystąpienia przez właściciela urządzenia z wnioskiem o legalizację. Zakres tych dwóch regulacji jest zupełnie różny. Dotyczą one dwóch różnych postępowań, mających na celu realizację różnych, żaden sposób niezbieżnych celów. Nie sposób logicznie wywieść, iż podmiot domagający się przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – w praktyce, doprowadzenia go do właściwego stanu technicznego i naprawienia szkód jakie na skutek niewłaściwego stanu urządzenie (to w ocenie wnioskodawcy) mu wyrządziło, w istocie domaga się jego legalizacji. Nie sposób też nie zauważyć, iż z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego może wystąpić jedynie właściciel tego urządzenia, którym to właścicielem z założenia nie jest osoba która domaga się nałożenia obowiązku doprowadzenia urządzenia do właściwego stanu i naprawy szkody jaka mu została wyrządzona przez to urządzenie. Jak zasadnie wywodzi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 27 stycznia 2015 r. II SA/Gl 1158/14 pomimo, że przepis art. 64 ust. 1 p.w. nie precyzuje, kto jest adresatem obowiązku utrzymywania urządzeń wodnych, wskazując wprost, że chodzi o ich eksploatację, konserwację oraz remonty w celu zachowania ich funkcji, to nie powinno ulegać wątpliwości, że chodzi o władającego urządzeniem wodnym. Nie będąc właścicielem (władającym) przedmiotowego przepustu wodnego wnioskodawca M.P. nie mógł wystąpić ze skutecznym wnioskiem o legalizację tego urządzenia. Zresztą w kwestii braku legalności tego urządzenia wątpliwości zdaje się mieć organ odwoławczy, w uzasadnieniu wskazał bowiem, iż postępowanie dotyczy przepustu które mogło być wykonane bez uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Nakazując organowi I instancji żądać doprecyzować żądanie wnioskodawcy czy jego wolą nie jest prowadzenie postepowania w oparciu o art. 64a ustawy Prawo wodne organ II instancji wydał zalecenie o niedopuszczalny skutku prawnym. M.P. nie był bowiem podmiotem uprawnionym do wystąpienia z takim wnioskiem jako podmiot kory nie był władającym tym urządzeniem. Organ zaś z urzędu postępowania tego nie mógł prowadzić, jak mowa o tym wyżej z urzędu mógł on wydać jedynie decyzję nakazująca likwidacje tego urządzenia. W ocenie sądu organ II instancji dopuścił się także naruszenia określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności. Istotą tej zasady jest bowiem dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed organami administracji. Dlatego też organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 października 2015 r. II SA/Kr 764/15 stosownie do zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W niniejszym postępowaniu organ II instancji posługując się w sposób oczywisty sprzecznym z obowiązującym porządkiem prawnym poglądem nie rozpatrzył ponownie sprawy jaka przed mim zawisła, tj. nie rozpoznał wniosku o wydanie decyzji o konkretnej treści. Wniosek ten był i wyraźny co do roszczeń w nim zawartych i formułowanych żądań, z powołaną podstawą prawna, która to podstawa była zbieżna z treścią żądań wnioskodawcy i w dodatku sporządzony był przez profesjonalnego pełnomocnika. Organ II instancji wydał natomiast orzeczenie, w którym dopatrując się zaistnienia okoliczności nie objętych postępowaniem przed organem I instancji (legalizacja nie było objęte rozstrzygnięciem organu I instancji), uchylił skarżoną decyzję wskazując by prowadzić postępowanie, które de facto organ ten prowadzić nie mógł z uwagi na brak wniosku uprawnianego podmiotu. Wadliwości o których mowa wyżej spełniaj w ocenie sądu kryteria nieważności postępowania o których mowa wyżej (rażące naruszenie prawa) z uwagi na stwierdzone przez sąd naruszenie przez organ II instancji wyraźnej nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego (art. 64b oraz art. 64a ustawy Prawo wodne) a także procesowego art. 15 K.p.a, a skutki tego naruszenia nie są do zaakceptowane jako wynikające z aktu wydanego przez organ praworządnego państwa – decyzja kasacyjna prowadziłaby bowiem w razie zastosowania się przez organ I instancji do zaleceń organu odwoławczego, do nierozpoznania wyraźnego wniosku o wszczęcie postępowania jakie złożył M.P. i wydania decyzji ewidentnie naruszającej porządek prawny tj. decyzji wydanej bez wniosku podmiotu uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem w wszczęcie postepowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.