II SA/Kr 1140/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej L. R. kwotę [...]zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 marca 2017 r., znak [...] Wójt Gminy Jordanów orzekł o nakazaniu w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właścicielom dz. ewid. [...] w Toporzysku - S. i S. T. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki do dnia 31 maja 2017 r. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył S. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono błędną wykładnię art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na przyjęciu, że ten przepis znajduje zastosowanie do zmiany zagospodarowania terenu nie wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku, gdy teren ten jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zmiana jest sprzeczna z ustaleniami planu. Zarzucono również: niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że zmiana zagospodarowania działki [...] nie wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę oraz sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania terenu trwa dłużej, niż rok i nie jest jednorazowa; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w zakresie zmiany zagospodarowania działki nr [...] przez okres dłuższy, niż rok; art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania; art. 107 § 1 K.p.a. sformułowanie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji w sposób powodujący niewykonalność decyzji w dniu jej wydania, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. poprzez lakoniczne i pobieżne sformułowanie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu przywołano między innymi orzecznictwo sądowo - administracyjne. Pismem z dnia 6 maja 2017 r. sprostowanym w dniu 16 maja 2017 r. L. R. ustosunkowała się do wniesionego odwołania, wnosząc o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 lipca 2017 r., znak: [...] działając na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. 2017, 1073 t.j.) oraz art. 105 i art. 138 § l pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło w całości postępowanie pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że na obszarze, którego dotyczy zaskarżona decyzja (dz. ewid. [...] w Toporzysku) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr IV/30/2015 z dnia 24 lutego 2015 r. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego dnia 31 marca 2015 r., poz. 1882). Zagadnienie to jest kluczowe z punktu widzenia kwalifikacji prawnej dokonanej w niniejszej sprawie. Z uwagi na powyższe, w rozpatrywanym przypadku - w ocenie składu orzekającego SKO w [...] przepis art. 59 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania. Skład orzekający Kolegium podzielił w tym zakresie stanowisko sformułowane w orzecznictwie sądowo - administracyjnym, w szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1253/15 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1485/13. Mając na uwadze rozbieżności w judykaturze odzwierciedlone w uprzednio wydanej decyzji SKO w [...] z dnia 3 czerwca 2016 r. powołującej się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 6/08, Kolegium Odwoławcze rozpatrujące odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia z dnia 15 kwietnia 2017 r. nr [...] podzieliło wykładnię prezentowaną w wyżej wskazanych orzeczeniach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (sygn. akt II SA/Kr 1253/15 i sygn. akt IV SA/Wa 1485/131), następnie przytoczono i omówiono poglądy zawarte w uzasadnieniach tych orzeczeń. Na podsumowanie stwierdzono, że w rozpatrywanym przypadku brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 K.p.a. Kolegium uwzględniło główny zarzut odwołania, a korzystając ze swoich reformatoryjnych uprawnień wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji I instancji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Opisaną wyżej decyzję Kolegium zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. R., zarzucając jej : - naruszenie prawa materialnego a to art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz. U. z 2017 r, poz. 1073 z późn. zm. ) przez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; - naruszenie prawa procesowego a to art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że organ wydający decyzję nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób mający na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli jak również nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co spowodowało, iż organ wydał błędną decyzję; - naruszenie konstytucyjnej zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji SKO z dnia 14 lipca 2017r. znak [...] i utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy Jordanów z dnia 30 marca 2017 r. nr [...] nakazującej właścicielom działki ewid. [...] w Toporzysku Państwu S. i S. T. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki zmieniając datę przywrócenia, ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji SKO z dnia 14 lipca 2017r. znak [...] i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na uzasadnienie skarżąca między innymi wskazała, że pan T. i jego rodzina prowadzi na działce ewidencyjnej nr [...] (oddzielonej od działki [...] drogą gminną nr [...]) dziką bazę transportową i uważa, że zagospodarowanie przestrzenne działki nie jest przypadkowe, a dokonane zmiany nie są tymczasowe i jednorazowe oraz że będą trwały powyżej roku. Działka ewidencyjna nr [...] objęta jest w MPZP obszarem 41.ZN – tereny zieleni nieurządzonej oraz częściowo 1.KDL – tereny dróg publicznych klasy drogi dojazdowej( droga powiatowa – część działki wzdłuż południowej granicy). Paragraf 31 MPZP dla sołectwa Toporzysko jednoznacznie określa sposób zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem ZN- przeznaczenie podstawowe zieleń nieurządzona. Na szczególną uwagę zdaniem skarżącej zasługuje ust. 3 pkt 1 powołanego paragrafu oraz ust 4 pkt 1 określający minimalną powierzchnię biologicznie czynną na 95 % powierzchni terenów. Nasypanie kamienia z niewielką ilością ziemi, na co najmniej 1/3 powierzchni działki, utworzenie podłoża dla parkujących samochodów ciężarowych, zmniejsza radykalnie minimalną powierzchnię z biologicznie czynną przewidzianą dla tych terenów oraz ingeruje w istniejący korytarz ekologiczny, w którego obrębie leży przedmiotowa działka. Rozplantowany na działce kamień i żwir wzmocnił warstwę rumoszu. Utwardzone w ten sposób podłoże pozwala właścicielowi działki na parkowanie na niej samochodów ciężarowych , które razem z samochodem przywożącym kamień jak i z koparką uwałowały tak podłoże , iż Pan T. uzyskał dodatkowe miejsce do parkowania samochodów ciężarowych. Jak twierdzi skarżąca, obecnie na przedmiotowej działce znajdują się między innymi dwie pryzmy kamienia, parkują dwie naczepy, w tym jedna chłodnia. Pan T. obecnym sposobem użytkowania działki jednoznacznie wskazał jaki był cel nawożenia rumoszu , kamienia i żwiru – rozszerzenie na działkę [...] , działającej już na działce [...] dzikiej bazy transportowej. Ta dokonana samowola urbanistyczna, zdaniem skarżącej powoduje, że ma ona prawo być zaniepokojona i walczyć o warunki do normalnego życia, bez sąsiedztwa tirów i spalin , bowiem aktualnie mieszka w niezwykle uciążliwych warunkach , przy odgłosie : włączonych na zmianę silników zaparkowanych samochodów ciężarowych , agregatów chłodni , odkręcanych kół, wózka widłowego przeładowującego towar , tankowania z cysterny samochodów. Skarżąca wskazała, że organ I instancji rozpoznający sprawę kierował się wytycznymi, jakie zawarł organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej z dnia 3 czerwca r. Zdaniem skarżącej przepis art. 59 ust 3 w związku z ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, bez względu na to czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym czy też nie posiadającym planu. Przyjęcie sposobu interpretacji przepisu art. 59 ust 3 w związku z ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej , doprowadziłoby do uznania, ze w przypadku niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu nie wymagającej pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe postępowanie w przedmiocie likwidacji skutków samowoli . Skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2009 r , w sprawie II OSK 6/08 w którego uzasadnieniu stwierdził , że "dla ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust 3 ustawy konieczne jest sięgnięcie do innych metod wykładni , głównie na płaszczyźnie celowościowej i systemowej. Stwierdzić przede wszystkim trzeba, że bez względu na to czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie objętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego , to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa , jakim jest Rzeczypospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP) odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa." To przywołane przez skarżącą stanowisko NSA w Warszawie, jej zdaniem wskazuje na możliwość zastosowania przepisu art. 59 ust 3 ustawy jako podstawy do podejmowania interwencji na obszarach objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt. 1 a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że zarzuty skargi w znacznej części są trafne a zaskarżona decyzja, jako wadliwa podlega uchyleniu. Poglądy prawne zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zasługują na aprobatę Sądu, a błędna wykładnia art. 59 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym doprowadziła do naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji błędnie stwierdził, że przepis art. 59 ust 3 w związku z ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znajduje zastosowania do stanu faktycznego ustalonego w rozpatrywanej sprawie, co prowadzi do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 k.p.a.. Stosownie do art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. ) w pełnym brzmieniu : 1. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. 2. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. 2a. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1)wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2)przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Skład orzekający rozpoznający niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2009 r , II OSK 6/08. Ta argumentacja została prawidłowo przywołana przez organ II instancji w decyzji kasacyjnej wydanej w niniejszej sprawie z dnia 3 czerwca 2016 r, [...] , której organ odwoławczy jednak ostatecznie nie podzielił wydając zaskarżoną decyzję . Stosownie do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2009 r , II OSK 6/08 – " przepis art. 59 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ". Dokonując wykładni tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że " dla ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust. 3 ustawy koniecznym jest sięgnięcie do innych metod wykładni, głównie na płaszczyźnie celowościowej i systemowej. Stwierdzić przede wszystkim trzeba, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP), odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa ". A następnie, że : "Przyjęcie sposobu interpretacji przepisu art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 ustawy zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, dokonanego jedynie przy zastosowaniu metody wykładni gramatycznej, doprowadziłoby do uznania, że w przypadku niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu." "Nie sposób bowiem założyć, co trafnie wyeksponował Sąd pierwszej instancji, by racjonalnie działający ustawodawca wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym." Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r , II OSK 1250/15 , Lex 2328913 wyraźnie wskazując , że przepis art. 59 ust 3 w związku z ust 2 u.p.z.p. ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie nie można zgodzić się z poglądami zawartymi w nieprawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2015 r II SA/Kr 1253/15 i prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r , IV SA/Wa 1485/13, które odwołują się wyłącznie do literalnego brzmienia art. 59 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , uznając że treść tego przepisu jest jasna i nie wymaga skomplikowanej interpretacji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji, uwzględni zaprezentowane poglądy prawne, a następnie biorąc pod uwagę cały i kompletnie zebrany w sprawie materiał dowodowy, mając na względzie, że przepis art. 59 ust 3 u.p.z.p stanowi instrument zapobiegający samowolnej zmianie zagospodarowania terenu – dokona merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji z dnia 30 marca 2017r , mocą której nakazano współwłaścicielom przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki [...] w Toporzysku. Należy, zatem rozważyć czy wprowadzona na działce [...] zmiana ma charakter trwały, a jeśli tak czy zmiana taka jest dopuszczalna w świetle zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w konsekwencji czy spełnione są przesłanki ustawy do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.