II SA/Kr 1140/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 lipca 2022 roku, znak: WS-VI.7536.1.11.2022.PB w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej T. S.A. z siedzibą w K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 4 lutego 2022 r. znak: GN.6852.2.43.2021.JI Starosta Tarnowski orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości należącej do wymienionych właścicieli działki położonej w K. M. gm. T., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o pow. 0,04 ha, przez zezwolenie T. S.A., reprezentowanej przez spółkę E. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na wykonanie przyłącza energetycznego działki nr [...] obręb K. M. do sieci dystrybucyjnej T. kablem ziemnym niskiego napięcia; oraz o zobowiązaniu T. S.A. do zawiadomienia właściciela działki [...] przed faktycznym zajęciem ww. nieruchomości oraz do zawarcia porozumienia w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, w przypadku nie zawarcia stosownego porozumienia do inwentaryzacji szkód. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż wnioskodawca przeprowadził wymagane w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.") rokowania z właścicielami przedmiotowej nieruchomości, jednakże nie doszło do porozumienia, bowiem wnioskodawca nie uzyskał zgody wszystkich właścicieli działki nr [...], na jej zajęcie pod planowaną inwestycję. Odwołania od decyzji złożyli właściciele w/w działki, tj. Z. Z., B. C., D. K. i R. K., zarzucając zaskarżonej decyzji m.in. niewłaściwe przeprowadzenie rokowań przez inwestora, brak prawidłowego doręczenia decyzji niektórym właścicielom przedmiotowej działki a udzielone przez wnioskodawcę pełnomocnictwa, budzą wątpliwości. Wojewoda Małopolski decyzją z 14 lipca 2022 r. nr WS-VI.7536.1.11.2022.PB, na podstawie art. 9a w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w związku z art. 105 § 1 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zaskarżona decyzja została wydana na skutek wniosku obarczonego istotnym brakiem formalnym (brak podpisu), a po drugie - w przedmiotowej sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka wszczęcia postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, określona w art. 124 ust. 3 u.g.n., co wykluczało możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji, określonej w art. 124 ust. 1 u.g.n. Dodatkowo ustawa o gospodarce nieruchomości nie upoważnia do nakładania na inwestora obowiązków w postaci zobowiązania inwestora do zawiadomienia właściciela działki przed faktycznym zajęciem ww. nieruchomości oraz do zawarcia porozumienia w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, wobec czego, w tym zakresie także konieczne było uchylenie jej części i umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że we wniosku z 26 października 2021 r. wskazano, iż J. K. na podstawie pełnomocnictwa nr [...] z 3 lutego 2020 r. jest upoważniony do reprezentowania spółki T. S.A w sprawach związanych z realizacją umowy nr [...] z 2 grudnia 2019 r. dla zadania: "Realizacja prac związanych z przyłączaniem odbiorców IV i V grupy przyłączeniowej na terenie działalności T. S.A. Oddział w T.. W aktach sprawy znajduje się również pełnomocnictwo nr [...] z 12 lipca 2021 r. udzielone przez T. S.A. z dla M. S., będącego przedstawicielem E. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. , również upoważniające do reprezentowania spółki T. S.A. z siedzibą w K. w sprawach związanych z realizacją w/w umowy. Wniosek złożony w imieniu T. S.A. obarczony jest wadą prawną, bowiem nie został podpisany przez żadnego z umocowanych pełnomocników. Ponadto ww. pełnomocnictwa upoważniają do występowania w imieniu spółki T. S.A. tylko wskazane w nich osoby fizyczne, a nie osoby prawne oraz zawierają klauzulę zabraniającą udzielania dalszych pełnomocnictw w zakresie czynności w nich określonych. J. K. - pełnomocnik T. S.A. -w uzasadnieniu wniosku z 26 listopada 2021 r. poinformował, że do wszystkich właścicieli działki nr [...] wysłano informację o planowanej na przedmiotowej nieruchomości inwestycji z prośbą o wyrażenie zgody na przeprowadzenie inwestycji, jednakże tylko część właścicieli nieruchomości wyraziło zgodę na wykonanie planowanych prac. Pozostali albo nie odpowiedzieli na wysłaną przez pełnomocnika informację i nie odesłali podpisanej zgody na wykonanie projektowanego przyłącza dla działki [...] albo się sprzeciwili temu projektowi. Jednakże z załączonych do akt organu I instancji w/w pełnomocnictw: dla J. K. oraz M. wynika, że z zakresu ww. pełnomocnictw wyłączone zostały czynności, których podjęcie mogłoby rodzić w skutkach powstanie jakichkolwiek zobowiązań o charakterze finansowym, z wyłączeniem administracyjnych lub skarbowych, będących opłatami i kosztami postępowania w sprawach powyższego pełnomocnictwa. Z powyższego wynika, że prowadząc rokowania z właścicielami przedmiotowej nieruchomości żaden z ww. pełnomocników spółki nie był umocowany do samodzielnego zaciągania w imieniu T. S.A. zobowiązań finansowych obciążających spółkę. Jak wskazuje się w orzecznictwie: "Dla uznania, że rokowania się odbyły istotna jest ich formalna poprawność. Kwestia ta musi być przedmiotem oceny organów, gdyż stanowi element stanu faktycznego sprawy administracyjnej, wyznaczonego normami prawa materialnego. Jednym z podstawowych wymogów formalnych rokowań jest należyta reprezentacja uczestniczących w nich stron (właściwe umocowanie osób reprezentujących strony). Rolą organów administracji jest zatem ocena jedynie tego, czy rokowania formalnie miały miejsce. Dla uznania, że rokowania się odbyły istotna jest ich formalna poprawność. Kwestia ta musi być przedmiotem oceny organów, gdyż stanowi element stanu faktycznego sprawy administracyjnej, wyznaczonego normami prawa materialnego. Przy czym ta ocena organów podlega już kontroli sądu administracyjnego. Tylko bowiem prawidłowa ocena poprawności formalnej rokowań pozwala uznać, że ta część stanu faktycznego rozpoznawanej przez organy sprawy została ustalona prawidłowo. Jeżeli rokowania od strony formalnej przebiegały nieprawidłowo, wówczas nie można uznać, że się odbyły, a w konsekwencji, że został spełniony jeden z podstawowych warunków rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Jednym z podstawowych wymogów formalnych rokowań jest należyta reprezentacja uczestniczących w nich stron (właściwe umocowanie osób reprezentujących strony). Przedmiotem rokowań jest ustalenie wszystkich istotnych elementów przyszłej umowy w zakresie dysponowania przez inwestora nieruchomością. Jednym z tych istotnych elementów jest niewątpliwie wysokość wynagrodzenia lub odszkodowania, które inwestor zobowiązuje się wypłacić właścicielowi nieruchomości. Jeżeli zatem w zamyśle docelowo rokowania mają lub mogą się zakończyć osiągnięciem porozumienia także w zakresie wysokości wynagrodzenia lub odszkodowania, a wynik tych negocjacji jest dla inwestora wiążący, to po jego stronie już w momencie osiągnięcia konsensusu powstaje zobowiązanie (dochodzi do zaciągnięcia zobowiązania). Z tych względów osoba lub osoby reprezentujące w toku rokowań inwestora winny legitymować się stosownym umocowaniem, to znaczy umocowaniem do zaciągania zobowiązań finansowych w imieniu mocodawcy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł wnioskodawca zarzucając naruszenie; - art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz uznanie, że już samo zaproszenie do rokowań oraz prowadzenie rokowań z właścicielami nieruchomości rodzi skutki w postaci zaciągnięcia przez inwestora zobowiązania o charakterze finansowym, pomimo iż przepis ten nie wprowadza obowiązku wypłaty odszkodowania przez inwestora oraz poruszenia kwestii odszkodowania w zaproszeniu do rokowań - a w konsekwencji błędne uznanie, że pełnomocnicy reprezentujący inwestora nie byli umocowani do prowadzenia rokowań z współwłaścicielami nieruchomości, a zatem formalnie rokowania się nie odbyły, - art. 98 k.c. w zw. z art. 103 § 1 i § 2 k.c. - poprzez błędną interpretację treści pełnomocnictwa udzielonego przez inwestora oraz uznanie, że nie uprawniało ono do prowadzenia rokowań związanych z procedurą ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a także pominięcie, że w przypadku wątpliwości co do zakresu umocowania czynności pełnomocnika mogą być potwierdzone przez mocodawcę, a wykonanie czynności z przekroczeniem umocowania nie implikuje bezwzględnej nieważności tej czynności, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, w sytuacji gdy brak było podstaw do jego umorzenia, albowiem sprawa administracyjna istnieje, podlega rozpoznaniu przez właściwy organ i zachodzą materialnoprawne przesłanki do jej merytorycznego rozpoznania, - art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu zwrócenia się przez organ II instancji do wnioskodawcy - inwestora lub jego pełnomocnika w celu uzupełnienia braku formalnego polegającego na złożeniu podpisu pod wnioskiem, podczas gdy organ zobowiązany był do wezwania inwestora do uzupełnienia braku i wyznaczenia mu stosownego terminu oraz do pouczenia o konsekwencjach nieuzupełnienia braku w terminie, - art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy i naruszenia zasady prawdy materialnej, polegające na zaniechaniu ustalenia przez organ istotnych okoliczności dotyczących zaproszenia do rozpoczęcia i prowadzenia rokowań, kwestii wypłaty ewentualnego odszkodowania, procedur obowiązujących u inwestora w tym przedmiocie, zakresu umocowania pełnomocników, jak też zaniechanie zwrócenia się do inwestora o potwierdzenie czynności rokowań dokonanych przez pełnomocników, jeżeli organ II instancji powziął wątpliwości co do umocowania pełnomocników. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875). Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżony organ II instancji pominął, iż wniosek wszczynający sporne postępowanie (k. 71 in. akt adm.) był wadliwy z dwóch powodów - nie tylko z powodu niepodpisania lecz co istotne - złożenia go przez podmiot będący spółką z o.o. - E. sp. z o.o., która jako osoba prawna nie mogła być umocowana do działania jako pełnomocnik T. -u w postępowaniu administracyjnym, co wynika wprost z art. 33 § 1 kpa. Z wniosku wprost wynika, że składany jest przez T. S.A. w K., reprezentowany przez E. sp. z o.o. w Ł.. Spółka E. działała zatem jako pełnomocnik T. , co w świetle w/w przepisu jest niedopuszczalne. Wniosek ten nie został ponadto w ogóle podpisany. Dlatego też brak podpisu na wniosku stanowi brak formalny, do którego uzupełnienia należało wezwać wnioskodawcę. W przypadku złożenia przez stronę niespełniającego wymagań formalnych wniosku o wszczęcie postępowania organ administracji powinien wezwać stronę w trybie art. 64 § 2 kpa do usunięcia braków wniosku poprzez jego podpisanie z pouczeniem, że nieuzupełnienie braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Brak podpisu jest brakiem, który należy konwalidować w trybie określonym w kpa. Zatem organ I instancji winien wezwać stronę, czyli T. do podpisania wniosku w ponownym postępowaniu, które na obecnym etapie nie może być wobec tego uznane za bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, a jej źródło wynika z przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 u.g.n. Nie może uzasadniać umorzenia postępowania okoliczność, iż wniosek inicjujący postępowanie nie został podpisany. Jak już wyżej wskazano, taka sytuacja mogłaby prowadzić jedynie do uruchomienia procedury określonej w art. 64 § 2 k.p.a., brak podpisania wniosku nie oznacza na obecnym etapie braku przedmiotu postępowania, tj. braku sprawy administracyjnej. Jeśli wnioskodawca uzupełni w/w brak formalny to całe postępowanie należy przeprowadzić od początku, co wynika nie tylko z okoliczności braku obecnie formalnego wniosku, lecz także, co istotne, celem dokonania oceny czy zaistniały przesłanki do wydania decyzji w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, to jest czy w przedmiotowym wypadku mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, co wymaga uzupełnienia materiału dowodowego. Organ I instancji nie prowadził w tym zakresie żadnego istotnego ustalenia tj. czego dotyczy inwestycja w aspekcie komu ma ona służyć, ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że przyłącz energetyczny taką inwestycję stanowi. Także nie dokonał oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym, stwierdzając jedynie w jakim obszarze w planie miejscowym znajduje się teren inwestycji. Powyższe świadczy o istotnej wadliwości decyzji I instancji, do czego organ odwoławczy się nie odniósł, pomijając te kwestie. Zatem te wady decyzji I instancji, jak i brak wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku, stanowiły podstawę do uchylenia decyzji I instancji. Dodatkowo nieuprawnione jest stanowisko organu odwoławczego co do oceny charakteru rokowań podjętych w sprawie i ich skutku prawnego tj. braku umocowania do prowadzenia rokowań. Czym innym bowiem są rokowania jako wymóg ich przeprowadzenia, a czym innym finalizacja czyli zakończenie w postaci dojścia do porozumienia, jako skutek prawny wiążący się z podpisaniem wiążącego dokumentu. Wystarczającym do uznania określonych czynności za "rokowania" jest złożenie propozycji jednemu podmiotowi przez drugi oraz odpowiedź podmiotu, do którego skierowano zapytanie, że nie jest zainteresowany określoną propozycją. Nie jest zatem rzeczą organów ani Sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właściciela do przyjęcia itp. oraz czy pełnomocnik inwestora mógł decydować o tych warunkach czy innych sprawach majątkowych. To bowiem nie podlega w ogóle rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., bo istotne jest czy rokowania zostały przeprowadzone W niniejszej sprawie rokowania przeprowadzono i jak wynika z akt sprawy nie miały charakteru pozornego – niektórzy współwłaściciele zawarli porozumienie. Jak wyżej wskazano strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć, co nie podlega ocenie ani organu ani Sądu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy współwłaścicielom działki nr [...] przedstawiono do podpisania projekt porozumienia - propozycję, która określała warunki oferowane przez inwestora. Zatem doszło do zaproszenia do rozpoczęcia rokowań, natomiast brak odpowiedzi niektórych, można w kontrolowanej sprawie potraktować jako jednoznaczne niewyrażenie zgody na złożoną propozycję. Zawarcie czy też nie zawarcie formalnego i skutecznego porozumienia nie ma znaczenia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 14.12.2021r. II SA/Ol 634/21) . Mając powyższe na uwadze, Sąd, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. .