II SA/Kr 1141/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...]1997 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie określenia terminu rozbiórki; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 10.00 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 1997r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 oraz art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) oraz art. 104 § 1 kpa, nakazał J.Z. dokonanie rozbiórki wybiegu dla świń przylegającego do obory wybudowanego samowolnie na działce we wsi O. składającego się z dwóch ścian, o dł.[...] m, gr.[...] cm i wysokości [...] m oraz jednej ściany o dł [...] m, gr-[...] cm i wysokości [...] m oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce w terminie do 31 maja1998r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i oględzin w dniu [...] listopada 1995r. ustalono, że na działce we wsi O. gmina C. J.Z. wybudował w 1995r. nieutwardzony wybieg dla trzody chlewnej przylegający do budynku obory ograniczony trzema ścianami murowanymi. Decyzją z dnia [...] 1995r. znak:[...] nakazano J.Z. wykonanie podłoża w wybudowanym wybiegu, w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z warunkami określonymi w § 31 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10, poz.46). Od decyzji tej odwołała się J.S. , a Wojewoda decyzją z dnia [...] 1996r, znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji podano, że przepis art. 66 pkt 3: ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, na podstawie którego oparto decyzję z dnia [...] 1995r. nie ma w tym przypadku zastosowania, a wybudowany wybieg dla trzody chlewnej stanowi samowolną rozbudowę obory, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. J.Z. zaskarżył decyzję Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który wyrokiem z dnia 7 kwietnia 1997r. sygn. akt II SA.Kr 682/96 oddalił skargę J.Z. wskazując, że organ l instancji w przedmiotowej sprawie nie dokonał ostatecznej oceny, czy wybudowany obiekt nie wymagał pozwolenia na budowę. W uzupełnieniu postępowania w dniu [...] lipca 1997r. dokonano oględzin na działce J.Z. i ustalono, że wybudowany wybieg dla trzody chlewnej znajduje się w takim samym stanie jak w czasie oględzin przeprowadzonych na tej działce w dniu [...] 1995r. i [...] 1996r. Inwestor zmienił wcześniej złożone oświadczenia i wniósł do protokółu oględzin z dnia [...] 1997r., że roboty budowlane przy budowie wybiegu rozpoczął w październiku 1994r. (wykonane fundamenty) a następnie w okresie od kwietnia do maja 1995r. wybudował trzy jego ściany. Natomiast J.S. , Z.S. i D.M. , będące stronami w sprawie oświadczyły, iż ściany wybiegu inwestor wybudował we wrześniu 1995r. Zdaniem organu sprzeczne oświadczenia stron co do terminu zakończenia robót przy budowie przedmiotowego obiektu, nie mają jednak wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej decyzji, bowiem inwestor kontynuował roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu po 1 stycznia 1995r. Dlatego też organ, biorąc pod uwagę uzasadnienie wyroku NSA i decyzji Wojewody w przedmiotowej sprawie uznał, że wybudowany wybieg dla trzody chlewnej stanowi rozbudowę istniejącej obory i zgodnie z art. 28 i art. 29 Prawo budowlanego, rozpoczęcie budowy przedmiotowego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na jego budowę. Rozstrzygając sprawę w oparciu o ustawę, której przepisy mają zastosowanie w stosunku do obiektów budowlanych będących w budowie po 1 stycznia 1995r. organ l instancji orzekł o rozbiórce rozbudowanej części obory, stanowiącej wybieg dla trzody chlewnej, bowiem art. 48 tej ustawy przewiduje bezwzględny nakaz rozbiórki obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody wniósł J.Z. , podnosząc, że budowę wybiegu rozpoczął w 1994r., a zakończył w maju 1995r. Podkreślił, że nie stanowi ona rozbudowy istniejącej obory, która wzniósł jego dziadek w 1932r. Wskazał też, że po przeprowadzonych we wrześniu 1995r. oględzinach wydano decyzję nakazująca utwardzenie podłoża w obiekcie i poinformowano, że obiekt spełnia pozostałe wymogi. Ponadto odwołujący się podkreślił, że nakazanie rozbiórki jest dla niego krzywdzące i narazi go na duże koszty, a wzniesiony wybieg nie powoduje zagrożenia dla ludzi lub mienia ani też pogorszenia warunków zdrowotnych czy użytkowych otoczenia. Wojewoda decyzją z dnia [...] 1997r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że funkcja (wybieg dla trzody chlewnej) jak również konstrukcja przedmiotowego obiektu (wykorzystanie ścian istniejącej obory, zachowanie ciągów komunikacyjnych) wskazują na poprawność stanowiska organu l instancji, że przedmiotowy wybieg stanowi rozbudowę obory. Zgodnie z art. 28 i art. 29 obowiązującego Prawa budowlanego rozpoczęcie budowy takiego obiektu mogło nastąpić wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ zaś J.Z. takiego pozwolenia nie posiadał dopuścił się samowoli budowlanej. Zatem w ocenie Wojewody organ l instancji obowiązany był nakazać w drodze decyzji dokonanie rozbiórki, ponieważ inwestor kontynuował roboty budowlane rozpoczęte w październiku 1994r. po 1 stycznia 1995r. Nie ma również zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie wszczęto na żądanie J.S. w dniu [...] listopada 1995r. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniósł J.Z. , podnosząc zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu l instancji. Ponadto zarzucił, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996r. w sprawie K 9/95 oraz podkreślił, że o zmianie Prawa budowlanego dowiedział się dopiero po wybudowaniu przedmiotowego wybiegu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 4 sierpnia 1998r. zawiesił postępowanie sądowe ze względu na postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym dotyczącym art. 48 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który stał się właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. podjął z urzędu postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wskazano wyżej, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z uwagi na przepis art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja Wojewody utrzymuje w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. , która ustala termin rozbiórki do dnia 31 maja 1998r. Należy podkreślić, że art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji organów obu instancji nie zawierał podstawy do określenia w decyzji nakazującej rozbiórkę terminu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 czerwca 1998r. (sygn. akt OPS 2/98) oraz w wyroku z dnia 21 maja 1999r. (sygn. akt IV SA 1522/96). Skoro zaś decyzje organów obu instancji zawierają taki termin, należy uznać, że decyzje te w części dotyczącej terminu rozbiórki zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym nieważna jest decyzja wydana bez podstawy prawnej. Zatem Sąd, podzielając w niniejszej sprawie poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 1999r. (sygn. akt IV SA 570/97), 19 maja 1999r. (sygn. akt IV SA 270/96) oraz 5 października 1999r. (sygn. akt IV SA 1502/97), na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa stwierdził, że w tej części przedmiotowe decyzje dotknięte są nieważnością. Stosownie do art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 7 kwietnia 1997r. stwierdził, że organy administracyjne prowadzące niniejsze postępowanie powinien dokonać oceny, czy wybieg dla trzody chlewnej wzniesiony przez skarżącego stanowi obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę oraz rozważyć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu organy administracji zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku NSA, natomiast prawidłowość dokonanych przez nich ustaleń zarówno faktycznych jak i prawnych podlega kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Sądu organy prowadzące postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie podjęły wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Okoliczności mające istotne znaczenie dla wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki zostały prawidłowo ustalone. Nie było kwestionowane w toku postępowanie usytuowanie oraz zakres wykonanych przez skarżącego przy wznoszeniu wybiegu prac. Ponadto z protokołu oględzin dokonanych w dniu [...] lipca 1997r. (k. [...] akt administracyjnych), w tym także z zawartych w nim oświadczeń skarżącego, jednoznacznie wynika, że roboty budowlane przy wznoszeniu wybiegu były kontynuowane po 1 stycznia 1995r., a konkretnie w okresie od kwietnia do maja 1995r. zostały wybudowane trzy ściany z pustaków na zaprawie cementowo -wapiennej. Bezspornym jest również, że skarżący jako inwestor nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę przed rozpoczęciem budowy wybiegu. Zatem Sąd uznał, że stan faktyczny stanowiący podstawę orzeczeń organów administracyjnych w niniejszej sprawie został ustalony z zachowaniem wymogów stawiane postępowaniu dowodowemu przez przepisy art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie ma stwierdzenie, czy organ organy administracyjne dokonały prawidłowej oceny stanu faktycznego, a mianowicie, czy zasadnie uznały, że wybudowany przez skarżącego wybieg dla trzody chlewnej stanowi rozbudowę istniejącego wcześniej obiektu budowlanego (obory) i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego słusznie uznały, że konstrukcja przedmiotowego obiektu wykorzystująca ściany istniejącej obory oraz zachowująca ciągi komunikacyjne w połączeniu ze wspólną funkcją obory wybiegu wskazują, że skarżący poprzez rozbudowę istniejącej wcześniej obory dokonał "budowy" w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organy administracyjne, który stanowił, że przez "budowę" należy rozumieć także rozbudowę obiektu budowlanego. Tak rozumiana "budowa" mieści się zaś w definicji "robót budowlanych" zawartej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, a zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ niespornym jest, że skarżący takiego pozwolenia przed rozpoczęciem przedmiotowych robót budowlanych nie uzyskał, dopuścił się samowoli budowlanej, co uprawniało właściwy organ na podstawie art. 48 Prawa budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Istotnym jest, że organy administracyjne obowiązane są do stosowania prawa obowiązującego w dniu wydawania przez nie rozstrzygnięć. Zatem w przedmiotowej sprawie organ l instancji oraz organ odwoławczy zastosowały przepisy dotyczące rozbiórki zawarte w ustawie z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995r. Nie było możliwe zastosowanie łagodniejszego reżimu prawnego dotyczącego rozbiórek samowoli budowlanych przewidzianego w Prawie budowlanym z 1974r., ponieważ zgodnie z art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994r. przepisu art. 48 przewidującego obowiązek rozbiórki obiektów budowlanych lub ich części wzniesionych bez pozwolenia na budowę nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 roku lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że rozbiórka została orzeczona w stosunku do obiektu, przy którym roboty budowlane trwały jeszcze w kwietniu i maju 1995r., a więc po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 roku, zaś postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek J.S. w dniu [...] listopada 1995r. Należy również wyjaśnić, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu orzekania nie była możliwa legalizacja przedmiotowego wybiegu wybudowanego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Wprawdzie taką możliwość dawał przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, który w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organy administracyjne stanowił, że nie można nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. W związku z tym zarzut skarżącego dotyczący braku wiedzy inwestora o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, podobnie jak okoliczność podniesiona w skardze, że rozbiórka samowoli budowlanej spowoduje negatywne skutki dla skarżącego. Wskazane w skardze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996r. (sygn. akt K 9/95) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ponieważ odnosi się do nieobowiązujących już przepisów konstytucyjnych. Dlatego też Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania administracyjnego ani też Prawa budowlanego i dlatego na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił, a ze względów wskazanych wyżej stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w zakresie ustalenia terminu rozbiórki. Ponieważ w przedmiotowej sprawie stwierdzono częściową nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, Sąd na podstawie art. 206 ppsa uznał za zasadne zasądzenie na rzecz skarżącego od Wojewody kwoty 10 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.