II SA/Kr 1141/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Jacek Bursa Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Prezydent Miasta decyzją z dnia 31 stycznia 2014 r., nr: [...] po rozpatrzeniu wniosku J. P. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem na części działki nr [...] (obr. [...] jedn. ewid. [...]) wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] (obr. j. w.) przy ul G. w K.". W uzasadnieniu decyzji podano, że teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych. W trakcie prowadzonego ponownie postępowania wnioskodawca został zobowiązany do przedłożenia dokumentów wskazanych przez Wydział Kształtowania Środowiska UM w piśmie z dnia 17.12.2012 r. W odpowiedzi wnioskodawca przedłożył do akt sprawy jedynie opinię geotechniczną opracowaną dla sąsiedniej działki nr [...], twierdząc że takie badania zleci dopiero po uzyskaniu decyzji. W związku z tym organ I instancji zwrócił się do Wydziału Kształtowania Środowiska UM z prośbą o ewentualną weryfikację stanowiska w odniesieniu do obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych i ostatecznie Wydział ten (realizujący zadania z zakresu ustawy z dnia 9.06.2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, Dz. U. nr 163, poz. 981), działając w imieniu Prezydenta Miasta, jako organ administracji geologicznej w związku z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówił uzgodnienia planowanej inwestycji w przedmiotowym zakresie. W tej sytuacji, organ I instancji powołując się na w/w przepis, który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od zajęcia stanowiska (uzgodnienia) przez inny organ, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie (w ustawowym terminie) złożył J. P. podnosząc, iż teren gdzie znajduje się wskazana pod zabudowę działka nr [...] (obr. [...]) został uznaniowo zakwalifikowany jako nieczynne osuwisko, bez przeprowadzenia specjalistycznych badań. Obecnie nic nie jednak wskazuje na to aby to osuwisko miało się uaktywnić. Wnoszący odwołanie stwierdził, że w sprawie tej najwłaściwszym wydaje się przeprowadzenie badań geologicznych i zastosowanie się do nich przed rozpoczęciem budowy, ale (jak podał) on został pozbawiony tej możliwości. Ponadto wskazał, że sprawa ciągnie się od 2011 r. oraz że poprzednio wydanie decyzji uzależniono od wykonania badań geologicznych i wybudowania kanalizacji miejskiej, a obecnie wydaje się decyzję odmowną. Odwołujący się nadmienił również, że w tym rejonie dla sąsiednich działek, mających podobne, a nawet gorsze usytuowanie, wydawane były w 2013 i 2014 warunki zabudowy i pozwolenia na budowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 28 maja 2014 r., znak [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 5, art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2012 r. poz. 647), oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przypomniał, że brak spełnienia choćby jednego z wyżej wymienionych warunków uniemożliwia uwzględnienie wniosku i czyni zbytecznym badanie zaistnienia pozostałych, podanych w tym przepisie. W sprawie tej nie można przyjąć, że warunek wymieniony w pkt 3 (istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego) został całkowicie spełniony skoro we wstępnej opinii organu uzgadniającego wskazano zagospodarowanie ścieków sanitarnych z terenu inwestycji w oparciu o sieć kanalizacji miejskiej, (której w tym rejonie brak) a wnioskodawca nie przewiduje rozbudowy tej sieci tylko budowę szczelnego zbiornika na nieczystości. Zaznaczono, że nawet w sytuacji, gdy wszystkie warunki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 zostają spełnione, to - w myśl postanowień art. 53 ust. 4 tej ustawy - decyzja taka może być wydana dopiero po uzgodnieniu ze stosownymi organami, o jakich mowa w tym artykule. W przypadku sprawy niniejszej, z uwagi na położenie wskazanej pod zabudowę działki (nr [...] - obr. [...]) w terenie zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych, decyzja o warunkach zabudowy winna być uzgodniona z właściwym organem administracji geologicznej. W sprawie tej pozytywne uzgodnienie projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, jak wynika z pisma z dnia 17.12.2012 r. jednostka wyspecjalizowana tj. Wydział Kształtowania Środowiska UM, uzależnił od wskazanych w tym piśmie warunków tzn. - opracowania dla terenu inwestycji dokumentacji geologiczno-inżynierskiej w sposób udokumentowany dla osuwisk zgodnie z Instrukcją opracowania mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi" w związku ze skomplikowanymi warunkami gruntowymi; - uzyskania pozytywnej opinii Zespołu Koordynacyjnego Mapy Osuwisk i Terenów zagrożonych Masowymi Ruchami powołanego w Państwowym Instytucie Geologicznym - Państwowym Instytucie Badawczym Oddział [...] w K.; - realizacji przedsięwzięcia jedynie w przypadku pozytywnej opinii Zespołu Koordynacyjnego, dopuszczającej inwestycji w przedmiotowym terenie oraz wprowadzenie niezbędnych rozwiązań projektowych mających na celu skuteczne zabezpieczenie terenu przed intensyfikacją procesów geodynamicznych; - zagospodarowanie ścieków sanitarnych w oparciu o sieć kanalizacji miejskiej oraz odprowadzeniu wód opadowych do rowu, po wcześniejszym uzgodnieniu z ZIKiT. W związku z tym organ I instancji postanowieniem z dnia 19.09.2013 r. zwrócił się w toku postępowania do wnioskodawcy o przedłożenie wskazanych w w/w piśmie dokumentów, po czym - gdy wnioskodawca w odpowiedzi na w/w postanowienie nie przedłożył wymaganej dokumentacji (tylko dołączył do akt sprawy jedynie opinię geotechniczną ale dotyczącą działki sąsiedniej nr [...]) - organ ten zwrócił się ponownie do Wydziału Kształtowania Środowiska UM o ewentualną weryfikację stanowiska w odniesieniu do obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Zatem organ I instancji poczynił niezbędne działania w celu uzyskania niezbędnych do wydania decyzji materiałów, pozwalających stwierdzić, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy na wskazanym terenie bez naruszenia przepisów prawa . W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Wydział Kształtowania Środowiska pismem z dnia 27.11.2013 r. potwierdził, że wskazany przez wnioskodawcę do zabudowy obszar znajduje się na terenie nieaktywnego osuwiska i ostatecznie działając w imieniu Prezydenta Miasta, jako organ administracji geologicznej w związku z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówił uzgodnienia planowanej inwestycji. W tej sytuacji uznano, że nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy na przedmiotowym terenie. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów, iż na terenie inwestycji nie przeprowadzono specjalistycznych badań lecz uznaniowo określono ten obszar - Kolegium zauważyło, że to wnioskodawca został zobowiązany do przedłożenia stosownej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej oraz opinii i tego nie uczynił, stwierdzając w odpowiedzi na wezwanie, że zleci takie badania dopiero po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego nie jest zgodne z prawdą zawarte w odwołaniu stwierdzenie J. P., że został on pozbawiony takiej możliwości. Odnoście zaś uwag, że dla innych nieruchomości w tym rejonie, mających podobne, a nawet gorsze usytuowanie, nie stosuje się takich samych zasad, a były wydawane w 2013 i 2014 warunki zabudowy i pozwolenia na budowę - Kolegium wyjaśniło, iż w piśmie z dnia 27.11.2013 r. Wydziału Kształtowania Środowiska UM podano, że na zlecenie inwestorów prywatnych działek sąsiednich (nr [...], [...], [...], [...] - obr. [...]) została opracowana dokumentacja geologiczno-inżynierska zatwierdzona decyzją Prezydenta Miasta znak: [...] z 14.11.2013, która potwierdziła, że obszar znajduje się na terenie nieaktywnego osuwiska. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. P., zarzucając jej naruszenie przepisów poprzez złą interpretacją ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. W uzasadnieniu skargi J. P. podniósł, że warunki zabudowy wskazują inwestorowi, jakie działania ma podjąć aby uzyskać pozwolenie na budowę, ewentualnie uzależnić realizację inwestycji od spełnienia tych warunków. Jednym z takich warunków są badania geologiczne, które powinny zostać wykonane - zgodnie ze wskazaniami zawartymi w warunkach zabudowy. Wykonywanie takich badań których koszt wynosi kilkadziesiąt tysięcy złotych powinno nastąpić po uzyskaniu konkretnych wskazań od jednostki decyzyjnej określonych w warunkach zabudowy, a przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę. W decyzji wskazano jako podstawę odmowy problem odprowadzenia ścieków sanitarnych, system kanalizacji miejskiej, którego w tym rejonie nie ma ani nie jest planowany. Wykonanie więc kosztownych badań geologicznych i tak by nie skutkowało wydaniem warunków zabudowy. Brak zgody na odprowadzenie ścieków sanitarnych do szczelnego zbiornika zdaniem skarżącego jest całkowicie niezgodny z obowiązującymi przepisami, tym bardziej, że w tym rejonie tylko taki system funkcjonuje w starej i w nowopowstającej zabudowie oraz praktykowany jest nadal przez Wydział Architektury w aktualnie wydawanych decyzjach o warunkach zabudowy. W wydanych dla innych nieruchomości tego rejonu warunkach zabudowy umieszczany był także zapis o konieczności przeprowadzenia badań geologicznych, a ich wynik decydował o możliwość realizacji inwestycji lub jej zaniechaniu. Właśnie decyzją Prezydenta Miasta znak: [...] (powołanej w decyzji SKO) zatwierdzono badania inżyniersko -geologiczne, które przeprowadzono zgodnie z zaleceniami ujętymi we wcześniej wydanych warunkach zabudowy. Badania te wykazały dobrą kondycję gruntu. Działka [...] jest sklasyfikowana jako tereny mieszkaniowe "B" i skarżący płaci za nią stosowny podatek do Urzędu Miasta. Dlatego też wnosi o wykreślenie zapisu o konieczności odprowadzenia ścieków do kanalizacji miejskiej i zastąpienia go zapisem wskazującym że odprowadzenie ścieków sanitarnych będzie się odbywało do wybieralnego, szczelnego zbiornika oraz o wydanie warunków zabudowy ze wskazaniem zakresu badań geologicznych i wszystkich związanych z tym uzgodnień na czas po wydaniu warunków zabudowy, a przed realizacją pozwolenia na budowę - co uzależni możliwość kontynuowania inwestycji od wyniku tych badań. Badania te wykonane zgodnie ze wskazaniami zawartymi w warunkach zabudowy przesądzą o losie inwestycji. Wcześniejsze wykonywanie badań geologicznych naraziłoby skarżącego prawdopodobnie tylko na poważne straty, ponieważ Wydział Architektury może znów powołać się na jakieś inne, nieznane mu przepisy i odmówić uzgodnienia warunków zabudowy. Tylko jasne określenie w warunkach zabudowy konkretnych uwarunkowań dotyczących możliwości realizacji inwestycji jest sprawiedliwym postępowaniem w tym wypadku. Z jednej strony zapobiega, bowiem realizacji inwestycji jeżeli warunki geologiczne okazałyby się niekorzystne, a z drugiej jasno określa zakres działań jakie ma podjąć inwestor by móc zrealizować inwestycję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem określonych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulujących postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w takim przypadku wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W decyzji ustalającej warunki zabudowy określa się parametry nowej zabudowy, która jest dopuszczalna na objętym wnioskiem terenie ze względu na zachowanie ładu przestrzennego, a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy). Warunki dopuszczające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy zostały określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności ust. 1 powołanego przepisu oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 ze zm.). Podstawowym założeniem tych przepisów jest ustalanie parametrów nowej zabudowy w analizie urbanistyczno - architektonicznej, sporządzanej przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Osoba taka wyznacza wokół terenu planowanej inwestycji tzw. obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W niniejszej sprawie analiza taka nie została sporządzona. Należy w tym miejscu przypomnieć, że przepisy art. 53 ust. 4 pkt. 5 oraz 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładają na organy właściwe do wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obowiązek uzgodnienia tych decyzji z właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Przepis art. 91 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 Nr 163 poz. 981 ze zm.) wyraźnie wskazuje na cel sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Tym celem jest określenie warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby między innymi zagospodarowania przestrzennego i posadowienia obiektów budowlanych. Instytucja uzgodnienia ma na celu uzyskanie stanowiska oraz wskazania warunków w sprawie realizacji planowanych inwestycji. Zatem uzgodnienia powinien dokonywać wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ. Takim organem w przedmiotowej sprawie niewątpliwie jest starosta, który zatwierdza projekty robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznej dotyczących badań geologiczno-inżynierskich na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadowienia obiektów budowlanych, prowadzi dokumentację w tym zakresie, prowadzi również rejestr informacji o terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów na których występują te ruchy, opiniuje projekty miejscowych planów odbudowy obiektów zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku osunięcia ziemi. Organ ten posiada zatem pełną informację dotyczącą zarówno obszarów osuwiskowych, jak i warunków geologiczno-inżynierskich podłoża, na którym planowana jest realizacja obiektów budowlanych. Na starostę, jako organ właściwy w zakresie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 16 października 2012 r., sygn. II OW 86/12 (LEX nr 1270265) oraz z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. II OW 25/12 (LEX nr 1230569). Jak wynika z akt sprawy teren inwestycji stanowi nieaktywne osuwisko. Nie ulega, zatem wątpliwości, że decyzja dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego położonego na tym terenie wymagała uzgodnienia. Takich uzgodnień nie dokonano jednak prawidłowo. Uzgodnieniu, bowiem podlega projekt decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a nie wniosek o ustalenie warunków zabudowy czy też koncepcja zamierzenia inwestycyjnego. Prawidłowe postępowanie w tej sprawie wymagało sporządzenia w pierwszej kolejności analizy urbanistyczno - architektonicznej zgodnie z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia (a więc wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym) i na tej podstawie sporządzenia przez osobę uprawnioną projektu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Dopiero tak sporządzony projekt winien zostać przesłany do uzgodnień. Tymczasem w niniejszej sprawie organ administracji geologicznej – Prezydent Miasta odmówił uzgodnienia planowanej inwestycji wskazując, kiedy będzie możliwe pozytywne uzgodnienie realizacji inwestycji (w piśmie z dnia 17 grudnia 2012 r. poprzedzonym pismami z dnia z dnia 26 listopada 2012 i 25 lipca 2012), nie uzgadniał jednak samego projektu decyzji a wniosek inwestora. Stanowisko organu nie w tym względzie konsekwentne mając na uwadze stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 27 listopada 2013 r ( k - 111). W ponownym postępowaniu organ I instancji przeprowadzi prawidłowe postępowanie zgodnie z powyższymi wskazaniami. Po uzyskaniu pozytywnego uzgodnienia z Wydziałem Kształtowania Środowiska reprezentującym Prezydenta Miasta i ZiKIT możliwe będzie rozpoznanie wniosku i ewentualne wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Na dzień dzisiejszy samo postępowanie administracyjne obciążone jest brakami i wymaga przeprowadzenia zgodnie z kolejnością czynności - tak, by możliwa była ocena przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 i art. 60 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (nie przesądzając samego wyniku postępowania). Biorąc powyższe pod uwagę zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i " c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.