II SA/Kr 1142/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] 1995 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie określenia terminu rozbiórki; II. w pozostałym zakresie uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. G. kwotę 10.00 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kierownik Urzędu Rejonowego w G. decyzją z dnia 22 maja 1995r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 48 w związku z art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, póz. 414) oraz art. 104 kpa, nakazał J.G. w terminie do dnia 10 czerwca 1995r. rozebrać murek oporowy i gazon trójkątny wykonane przy narożniku budynku nr [....] przy ulicy [....] w G. w obrębie adaptowanej części budynku oraz uporządkować teren po rozbiórce. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że z protokołu kontroli z dnia [....] maja 1995r. wynika, iż J.G. bez wymaganego zgłoszenia wykonał w/w murek oporowy i gazon trójkątny i w związku z tym zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, orzeczono o rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [....] wniósł J.G. , zarzucając, że organ l instancji dokonał błędnej kwalifikacji przedmiotu rozbiórki. Odwołujący się podniósł, że wymieniony w decyzji murek nie jest ścianą oporową, gdyż nie służy takim celom, lecz faktycznie stanowi zabezpieczeniu narożnika budynku przed wjeżdżaniem samochodów i w zasadzie jest to podwyższony krawężnik dla istniejącego obok wjazdu. W związku z tym, zdaniem odwołującego się, na wzniesienie takiego murku nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, lecz należy je zakwalifikować jako remont istniejącego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewoda [....] decyzją z dnia 27 czerwca 1995r. znak: [....] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że poprzez wzniesienie przedmiotowego murku J.G. naruszył art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ nie zgłosił Urzędowi Rejonowemu w G. zamiaru wykonania robót, a ponadto murek oporowy i gazon naruszają rozwiązania w zakresie zagospodarowania działki określone w planie realizacyjnym stanowiącym integralną część decyzji z dnia 9 maja 1994r., którą udzielono pozwolenia na adaptację części budynku nr [....] na sklep [....].Skargę na powyższą decyzję Wojewody [....] do Naczelnego 1 sygn. akt II SA/Kr 1142/08 Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniósł J.G. , podnosząc, że po wykonaniu adaptacji budynku nr [....] przy ul. [....] j w G. , zgodnie z zezwoleniem z dnia 9 maja 1994r., okazało się, że projekt nie przewidywał zabezpieczenia ściany budynku od strony dojazdowej. Zdaniem skarżącego wykonany murek zabezpiecza budynek przed obsuwaniem się gruntu oraz naporem wody opadowej i samochodami i stanowi zgodne ze sztuką budowlaną zakończenie budowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 5 września 1996r. zawiesił postępowanie sądowe ze względu na postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym dotyczącym art. 48 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który stał się właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.), postanowieniem z dnia 19 listopada 2008r. podjął z urzędu postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wskazano wyżej, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z uwagi na przepis art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), w skrócie "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. sygn. akt II SA/Kr 1142/08 Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy zauważyć, że zaskarżona decyzja Wojewody [....] utrzymuje w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w G. , która ustala termin rozbiórki do dnia 10 czerwca 1995 r.. Przepis art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji organów obu instancji nie zawierał (ani nie zawiera obecnie) podstawy do określenia w decyzji nakazującej rozbiórkę terminu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Określenie daty wykonania obowiązku nałożonego na stronę dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawna decyzji administracyjnej przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku (por. J. Siegień, Prawo budowlane, Komentarz 4 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2003 r. komentarz do art. 48 ustawy). Takie też stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 czerwca 1998r. (sygn. akt OPS 2/98, ONSA 4/1998, póz. 108), oraz w wyroku z dnia 21 maja 1999r. (sygn. akt IV SA 1522/96). Wobec braku w przepisie art. 48 pr. bud. podstawy do orzeczenia przez organ o dacie wykonania rozbiórki stwierdzić należy, że określenie przez organ nakazujący rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części takiej daty nie posiada podstawy materialnoprawnej. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana (m.in.) bez podstawy prawnej. Skoro decyzje organów obu instancji zawierają taki termin, należy uznać, że decyzje te w części dotyczącej terminu rozbiórki zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. stanowi, że uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub winnych przepisach. Wobec powyższego, podzielając poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 1999r. (sygn. akt IV SA 570/97), 19 maja 1999r. (sygn. akt IV SA 270/96) oraz 5 października 1999r. (sygn. akt IV SA 1502/97), na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa należało stwierdzić, że w tym zakresie zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji dotknięte są nieważnością. W pozostałym zakresie skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona sygn. akt II SA/Kr 1142/08 decyzja została wydana z naruszeniem prawa, skutkującym uwzględnienie skargi. Przepis art. 48 pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że :"właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Wobec jednoznacznego jego brzmienia, miał on zastosowanie wyłącznie w przypadkach kumulatywnego zaistnienia wszystkich wskazanych w nim wymogów l tak nie pozostawiał wątpliwości co do stosowania w przypadku, gdy ustalono brak wymaganego pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia, bądź fakt prowadzenia budowy, pomimo zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ. Jednakże wobec konieczności zaistnienia wszystkich wymienionych w nim wymogów niezbędnym jest wskazanie, że decyzja o nakazie rozbiórki mogła dotyczyć wyłącznie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części Organ prowadzący postępowanie obowiązany był do poczynienia nie budzących wątpliwości ustaleń co do kumulatywnego zaistnienia wszystkich przesłanek koniecznych do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją obowiązek ten naruszono, częściowo poprzez błędne zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego przepisu art. 48 pr. bud., częściowo zaś, prowadząc postępowanie wbrew zasadom i obowiązkom przewidzianym w przepisach przepisami art. 7 i 77 kpa, a to zasadzie prawdy obiektywnej polegającej na powinności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, której realizacji służy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Konieczność zaistnienia wszystkich przesłanek z art. 48 pr. bud. przed orzeczeniem nakazu rozbiórki prowadzić musi wprost do przepisu art. 3 pkt 1 i pkt 6 ustawy (w brzmieniu j.w.). Pkt. 1 tego przepisu zawiera definicję obiektu budowlanego, przez który należy rozumieć : a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury Natomiast zgodnie z art. 1 pkt. 6, wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, jego odbudowa, rozbudowa , nadbudowa, modernizacja i przebudowa jest budową. Tylko więc w przypadkach braku pozwolenia lub sygn. akt II SA/Kr 1142/08 zgłoszenia na budowę obiektów wskazanych w powyższym przepisie bądź w razie wyrażenia sprzeciwu, zasadne było orzeczenie o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 pr. bud. Z sentencji decyzji nakazującej rozbiórkę wynika, że obiekty, których rozbiórkę nakazano są obiektami odrębnymi. W kwestii orzeczonego zaskarżoną decyzją nakazu rozbiórki gazonu stwierdzić należy, że organ orzekający dokonał błędnej kwalifikacji obiektu i bezpodstawnie zastosował przepis art. 48 pr. Bud. Nakaz taki może dotyczy bowiem wyłącznie obiektu budowlanego, a nie każdego obiektu. Zdaniem sądu, biorąc pod uwagę treść art. 3 pkt. 1 pr. bud. brak podstaw w prawnych do zaliczenie gazonu do obiektów budowlanych. Z takiej kwalifikacji organu wynika że byłby to obiekt wymagający (w dacie podejmowania decyzji) zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanego, co nie może co do zasady znaleźć akceptacji. Gazon, jako szczególnego rodzaju pojemnik na rośliny ogrodowe nie stanowi nawet obiektu małej architektury i wykonania go bądź umieszczenia na własnej działce nie można kwalifikować jako obiektu, na którego realizację wymagane było pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie. Dlatego w powyższym zakresie zaskarżona decyzja, z powodu niewłaściwego zastosowania przepisu wydana została z naruszeniem prawa materialnego - art. 48 pr. bud., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Odnośnie nakazania rozbiórki murku oporowego wykonanego przez skarżącego stwierdzić należy, że w tym zakresie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób naruszający wskazane wyżej przepisy kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący prowadził budowę polegającą na adaptacji części budynku na sklep [....] (k. 1 akt adm. - decyzja o pozwoleniu na budowę). Akta te zawierają kserokopie fragmentu projektu budowlanego, bez opisu projektowanych robót budowlanych. Brak także inwentaryzacji stanu budynku poprzedzającego roboty budowlane. Organ l instancji w niezwykle lakonicznym uzasadnieniu swojej decyzji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżący wykonał gazon i murek bez wymaganego zgłoszenia, Natomiast organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że wykonanie spornych obiektów "narusza rozwiązanie zagospodarowania działki określone w planie realizacyjnym stanowiącym integralną część decyzji z dnia 9.05.94 r."( tj. pozwolenie na budowę). Wobec takiej treści ustaleń obowiązkiem organu II instancji było uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy sygn. akt II SA/Kr 1142/08 do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, celem stwierdzenia, czy w sprawie nie zachodzi sytuacja uregulowana przepisami art. 50 i art. 51 pr. bud. Regulacja przewidziana w tych przepisach dotyczy bowiem sytuacji leżących poza zakresem stosowania art. 48 pr. bud. tj. takich, w których inwestor prowadzi roboty budowlane (m.in.) w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt. 3 pr. bud. w brzmieniu j.w.). Dokonanie ustaleń odpowiadających hipotezie powyższego przepisu, wszczyna procedurę w nim przewidzianą, polegająca na wstrzymaniu prowadzenia robót _budowlanych, a następnie znajdują zastosowanie rozwiązania przewidziane w przepisie art. 51 pr., w zależności od treści wydanej na podstawie ust. 1 tego przepisu decyzji. Wykluczone jest w takim przypadku orzeczenie nakazu rozbiórki w oparciu o przepis art. 48 pr. bud. Procedura przewidziana art. 50 i art. 51 pr. bud. odnosi się (m. in) do wykonywania robót budowlanych niezgodnie z projektem i jest swego rodzaju postępowaniem "naprawczym", mającym na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zatem aby ustalić stan faktyczny w sposób umożliwiający zastosowanie art. 48 pr. bud., bądź też art. 50 i 51 pr. bud. należało mieć na uwadze treść tych przepisów i przeprowadzić w tym celu stosowne dowody polegające przede wszystkim na badaniu treści rozwiązań projektowych i zakresu prac wynikających z zatwierdzonego decyzją z dnia 9.05.94 r. o pozwoleniu na budowę, oraz szczegółowych oględzin wykonanych robót, czego organy nie uczyniły. Wydana decyzja została więc w powyższym zakresie podjęta przedwcześnie, z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania i naruszeniem art. 48 pr. bud. Ponownie rozpatrując sprawę, organy winny mieć na względzie konieczność prawidłowego zakwalifikowania wykonanych przez skarżącego robót, z uwzględnieniem odmiennych konsekwencji wynikających z zastosowanego przedwcześnie art. 48 pr. bud., oraz z treści art. 50 i art. 51 br. bud. , biorąc nadto pod uwagę możliwość zastosowania tego ostatniego przepisu również w przypadku robót już ukończonych. Biorąc pod uwagę powyższe, na mocy art. 145 § 1 pkt. 2, oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a orzeczono jak w punkcie l i II sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 200 ustawy.